האינטרס הציבורי בהסדרי טיעון

האינטרס הציבורי מחייב כיבוד הסדרי הטיעון שאם-לא-כן עלול לחול כרסום במעמדו של מוסד הסדרי הטיעון כמכשיר המגביר את היקף האכיפה, וכתוצאה מכך תיפגע גם יכולת ההרתעה.

האינטרס הציבורי במובנו הרחב מחייב את בתי-המשפט לעודד קיומם של הסדרי טיעון. קיום הסדרי טיעון מאפשר פריסה רחבה יותר של אכיפת החוק ובכך יש כוח מרתיע כשלעצמו, העשוי לאזן את אפקט ההקלה בעונש במקרה הקונקרטי.

הסדר הטיעון אשר נכרת בהתאם לכללים ועל-פי שיקולים ראויים, מקצר עינוי הדין של הנאשם ושל נאשמים פוטנציאליים הממתינים לכתב-אישום נגדם. ההסדר מסייע לרשויות האכיפה בהעמדת עבריינים נוספים לדין, והוא מבטיח ענישה שאינה מרוחקת בזמן ממועד ביצוע העבירה.

הסדר הטיעון חוסך את המשאבים הרבים המושקעים בניהול הליך פלילי, לעיתים מורכב וממושך, המכביד הן על התביעה והן על הנאשם, והוא מפנה את בית-המשפט העמוס לעייפה לעיסוק בתיקים אחרים {ראה גם ע"פ 3068/10 פלונית (המערערת ב- ע"פ 3068/10) נ' מדינת ישראל, תק-על 2010(4), 1039 (2010)}.

הסדר טיעון - באשר הוא - אינו רק שיקול אחד ככל יתר השיקולים העומדים בפני בית-המשפט הגוזר את העונש. הסדר טיעון, כשהוא לעצמו, הוא שיקול מרכזי בגזירת הדין הן מטעמים של אינטרס הציבור הן כדי למלא אחר ציפיות הנאשם המוותר בהודאתו על זכותו לניהול ההליך הפלילי עד תומו. האינטרס הציבורי במובנו הרחב מחייב את בתי-המשפט לעודד קיומם של הסדרי טיעון. קיום הסדרי טיעון מאפשר פריסה רחבה יותר של אכיפת החוק, ובכך יש כוח מרתיע כשלעצמו, העשוי לאזן את אפקט ההקלה בעונש במקרה הקונקרטי. ככלל, בית-המשפט יראה לקיים את הסדר הטיעון בשל הטעמים הקשורים בחשיבותם ובמעמדם של הסדרי הטיעון {ראה גם ע"פ 1958/98‏ פלוני נ' מדינת ישראל, פ''ד נז(1), 577 (2002); ת"פ (מחוזי ב"ש) 17395-11-10 מדינת ישראל נ' יואב לוי (עציר), תק-מח 2011(3), 1958 (2011)}.

ב- בג"צ 5699/07 {פלונית (א') העותרת ב- בג"צ 5699/07 וב- בג"צ 5749/07 נ' היועץ המשפטי לממשלה המשיבים בכל העתירות, תק-על 2008(1), 2954, 2981 (2008)} קבע בית-המשפט:

"הסדר הטיעון והאינטרס הציבורי
43. נכונותו של קצב להיקשר בהסדר טיעון טרפה את הקלפים. ראשית, ייתכן ונודעה לה השפעה במישור הראיתי. יוזמתו-שלו לפתוח במגעים להסדר, תוך ויתור על הזכות למשפט בו יוכל להוכיח את חפותו, וזאת לאחר שעד אותה עת עמד בתוקף על גרסתו כי לא היו דברים מעולם, אפשר והוסיפה למסד הראיות שלחובתו. דומה הדבר למי שהכחיש תחילה, מכל וכל, את דבר מעורבותו בפרשה פלילית, אך בהמשך הציע עצמו כעד מדינה באותה פרשה או הביע בדרך אחרת נכונות להודות כי לקח בה חלק. הלכה היא, כי אם תידחה לבסוף הצעתו ויוחלט על העמדתו לדין, יהא בעצם קיומה של היוזמה מצידו כדי לחזק את הראיות נגדו (ע"פ 323/85 אלרמאק נ' מדינת ישראל, פ"ד לט(4), 57, 63 (1985); ע"פ 915/85 קוזלי נ' מדינת ישראל, תק-על 91(2), 1825 (9.5.91), בפסקה 12(א) לפסק-דינו של כב' השופט ש' אלוני; ד"נ 3081/91 קוזלי נ' מדינת ישראל, פ"ד מה(4), 441, 462 (1991); ע"פ 3124/91 כהן נ' מדינת ישראל, פ"ד מז(3) 406, 414 (1993). ראו גם ע"פ 583/79 טסה נ' מדינת ישראל, פ"ד לד(4), 483, 489 (1980)). אולם, בפרט לאחר שגזרתי על עצמי זהירות לבל תשתמע מדברי קביעה כלשהי בשאלת אשמתו של קצב, איני רואה צורך לקבוע מסמרות בדבר. די אם אומר כי מנקודת מבטו של תובע, העומד על דיות הראיות שבידיו, ראויה הסוגיה לבחינה.

44. חשובה מכך, לנושא בו אנו עוסקים, היא השלכתו של הסדר הטיעון על שאלת העניין לציבור. האפשרות לסיים את הפרשה בהסכם, לא תוכל שלא להשפיע על מערך השיקולים עליו ביססה עצמה ההחלטה אם להגיש כתב אישום ובאיזה היקף. נקודת האיזון בין אותם אינטרסים, המצדדים בהעמדה לדין, לבין אלה השוללים זאת, עשויה לשנות את מיקומה. מאזן התועלת, שנערך והוכרע עוד בטרם הונח ההסדר על השולחן, אפשר שיואר באור אחר, ועמו גם העניין הציבורי בפרשה. וכך, אפילו נמצא לראשית הדרך אינטרס מובהק בהגשתו של כתב אישום חמור, עשויה אפשרות גיבושו של הסדר לחייב חשיבה מחודשת בדבר. אם, למשל, גלום בהסדר חיסכון ניכר במשאבים ציבוריים במחיר של ויתור מתקבל על הדעת מצדם של גורמי התביעה, אפשר ויש לבכר העמדה לדין על-פי תנאיו, על-פני נקיטתו של מהלך שנראה ראוי מלכתחילה. מקל וחומר, כי להסכמה שהושגה נודעת משמעות ניכרת, אם ערב גיבושו של ההסדר נשענה ההחלטה להעמיד לדין על בסיס רופף בלבד (אך מוצק דיו כדי שיוחלט כי אין מקום לסגור את התיק). בד-בבד, וזאת יש להטעים היטב, מקום בו לא נמצא לראשית הדברים יסוד להגשתו של כתב אישום, אך ברי הוא כי תובע אינו רשאי לעקוף "מכשול" זה שבפניו, באמצעות התקשרות בהסדר עם החשוד. הסדר טיעון, ובעניין זה שותף מלא אני לעמדתה של חברתי הנשיאה, לא יוכל לשמש "קרש הצלה" עבור תובע העומד בפני החלטה על סגירתו של תיק מחמת היעדרה של תשתית ראיתית מספקת. אולם, מקום בו נמצא די בתשתית שבידו, ולו בדוחק, להגשתו של כתב אישום, כי אז נתונה לו הרשות לשקול התקשרות בהסדר טיעון.

לשיקול-הדעת אותו נדרש תובע להפעיל במצוותו של סעיף 62 לחוק סדר הדין הפלילי, מצטרפת איפוא בחינה נוספת, שענינה הסדר הטיעון שגובש. אלו הן סוגיות דומות, באשר שתיהן כאחת נוגעות לאינטרס הציבורי שבהעמדתו לדין של אדם. כלֵי הבדיקה המשמשים בהן דומים אף הם, וכוונתי היא למאזן התועלת, שבסיכומו נקבעים מידת הצידוק שבהעמדה לדין ומאפייניה הראויים. בגדרו של זה, נבחנים היתרונות הגלומים בהסדר הטיעון אל מול חסרונותיו. מציאתו של ההסדר הולם תפתח פתח להעמדה לדין על-פי תנאיו. קביעה כי לא יוכל לעמוד, תשיב על מכונה את השאלה אם יש להגיש כתב אישום שלא על בסיס הסכמה בין התביעה לנאשם, או לזנוח כליל את הרעיון של העמדה לדין.

על אמות-המידה לבחינתו של הסדר טיעון, ניטיב לעמוד מתוך שאייחד מספר מילים למהותו של הליך זה, אשר במרוצת השנים חלו בו תמורות. מדימויו ל'גידול פרא שצמח בערוגות המטופחות היטב של סדר הדין הפלילי' (משה בן זאב "א' הרנון וק' מן: עסקות טיעון בישראל" משפטים יב 407, 407 (1982)), ומן הכינוי עסקת טיעון ששיווה לו מימד של "מקח וממכר מכוער, המזכיר אולי את דרכיהם של סוחרי סוסים" (שם, 412), הפך המוסד של הסדרי טיעון לחלק אינטגראלי מן המשפט הפלילי ולאמצעי לגיטימי ליישומו - "כלי מרכזי במנגנון אכיפת החוק" בלשונה של חברתי, כב' השופטת ד' ביניש, ב- ע"פ 1958/98 פלוני הנ"ל (בעמ' 587). "הנפש היפה סולדת (מעסקות טיעון) ובשיטה אידיאלית של עשיית צדק אין מקום לפשרות", כתב בשעתו כב' השופט מ' לנדוי, אולם "לא נוכל כנראה בלעדי השימוש במכשיר זה" (ע"פ 532/71 בחמוצקי נ' מדינת ישראל, פ"ד כו(1), 543, 559 (1972)). "אלמלא נערכו הסדרי טיעון בין התביעה להגנה, הייתה מערכת אכיפת החוק הפלילי קורסת", הטעים גם חברי, כב' השופט א' גרוניס, ב- דנ"פ 1187/03 מדינת ישראל נ' פרץ, פ"ד נט(6), 281, 332 (2005). וסיכמה כב' השופטת ד' ביניש: "הכול מסכימים כי האינטרס הציבורי במובנו הרחב מחייב את בתי-המשפט לעודד קיומם של הסדרי טיעון" (ע"פ 1958/98 פלוני הנ"ל, בעמ' 607). כך הוא בישראל, כך הוא במדינות הים ובהן ארצות-הברית...

45. על-אף שטרם עוגן בהוראת חוק - וראו הצעת חוק סדר הדין הפלילי (תיקון מס' 19) (הסדרי טיעון), התשנ"ה-1995, ה"ח 2374 - מוסד ההסדרים אינו חיצוני להליך הפלילי. אין הוא חלופה להליך זה. מתקיים הוא בדל"ת אמותיו של ההליך. גם אם משנה הוא מאופיה של ההתדיינות האדברסרית..., אין הוא בן חורג לרעיון האדברסרי עצמו (ע"פ 4722/92 מרקוביץ נ' מדינת ישראל, פ"ד מז(2), 45, 56 (1993); ע"פ 1958/98 פלוני הנ"ל, בעמ' 588).

בהיותו של מוסד ההסדרים בשר מבשרו של ההליך הפלילי, קמות ועולות שתי מסקנות באשר לו. האחת, בה דיברתי לעיל, היא הכפפתו של השימוש בהסדר הטיעון לאינטרס הציבורי. ניתן לכך ביטוי בלשונה של הצעת חוק הסדרי הטיעון הנ"ל, בה נקבע: 'תובע רשאי לעשות הסדר טיעון אם הדבר עולה בקנה אחד עם טובת הציבור'. "הסדר טיעון אינו עניינה של הפרקליטות בלבד", הטעימה גם כב' השופטת ד' דורנר ב- ע"פ 6967/94 נקן נ' מדינת ישראל, פ"ד מט(5), 397, 416 (1996)). ועוד עמד על זיקה זו לאינטרס הציבורי פרופ' א' הרנון:

'התופעה של עסקות טיעוןן צומחת ומתפשטת במיוחד במדינה שבה התובע מוסמך לשקול נימוקים שונים של אינטרס הציבור, בבואו להחליט אם להעמיד את פלוני לדין... ואכן, עקרון שיקול-הדעת בדבר אינטרס הציבור הוא אחד היסודות האופייניים של ההליך הפלילי בישראל.'
(אליהו הרנון "עסקות טיעוןן בישראל - חלוקת התפקידים הראויה שבין התביעה לבית-המשפט ומעמדו של הקורבן' משפטים כז 543, 547 (1997). ההדגשה במקור. ראו גם ע"פ 1958/98 פלוני הנ"ל, בעמ' 587)

מסקנה שנייה היא, כי אין מוסד ההסדרים משוחרר מן הקונפליקטים המאפיינים שדה משפטי זה. אף יש, שהוא מביא ניגודים אלה לכדי חידוד והעצמה. כך, אימוצו של הסדר טיעון עשוי לסייע בגיבושה של אמת משפטית, אך הוא עלול לסמא את העין מזו העובדתית. בכוחו להכפיף מספר רב יותר של נאשמים לסנקציה פלילית, אך אין הוא מבטיח את מיצוי הדין עמם. הוא משלב שיקולים של יעילות וחיסכון במשאבים, אך עלול לקפח עקרונות אחרים שביסוד האכיפה בפלילים, ולקומם עליו את המסתייגים מהליך חפוז וזרוּע קיצורי-דרך. הוא משיא תרומה למאבק בעברינות, אך עלול לעורר תחושה כי לא נעשה כל שניתן למיגורה. בכוחו לקצר את משך ההליכים, שקשים הם לנאשם, אך טמון בו סיכון לעיוות דינו של מי אשר, בלחץ הנסיבות, ויתר ולוּ על מקצת הגנתו (ע"פ 2153/02 אידלברג נ' מדינת ישראל, תק-על 2006(4), 3370 (7.12.06), בפסקה השישית לפסק-דינה של כב' השופטת ע' ארבל). ביתרו את ניהול ההוכחות בבית-המשפט, ובהתבססו על נטילת אחריות של הנאשם למעשיו, גלומה בהסדר הטיעון הקלה אפשרית לקורבנות העבירה. מאידך, עלולה התקשרות התביעה בו לעורר בקרבם של אלה תחושה, כי החברה לא נפרעה די הצורך ממי שפשע נגדם. באפשרו למערכת האכיפה לפעול ביעילות רבה יותר, עשוי ההסדר להקנות לה נקודות בדעת הקהל, או, לחלופין, לערער את האמון הציבורי בה ולהופכה מושא לביקורת קשה. זאת, בפרט מקום בו שוררת תחושה כי "את הצדק ניתן 'לקנות', וכי צריך רק לדעת לעשות את 'המניפולציות' הדרושות" (אליהו הרנון וקנת מן עסקות טיעון בישראל, 7 (1981)). אפשר, שהסדר הטיעון 'תורם להרתעה אפקטיבית בכך שמביא הוא להרשעתם של נאשמים רבים יותר' (כדברי חברתי, כב' השופטת ד' ביניש, ב- ע"פ 1958/98 פלוני הנ"ל, 593), ומנגד עלולה ההקלה המוצעת לנאשם בגדרו להפחית ממורא הדין באשר לעבריינים-בכוח. ואף כי הדרך להיקשרות בהסדר פתוחה, עקרונית, בפניהם של רבים מן הנאשמים, עלול גיבושו לעורר 'חשד של העדפת נאשמים שיש בידם להשיג ייצוג בעל כישורים וקשרים המועילים להם' (שם, בעמ' 608). אמת, יש שהסדר הטיעון ייתפש כ"מכשיר לעשיית צדק" (דברי כב' השופטת ד' דורנר ב- ע"פ 6967/94 נקן הנ"ל, 417) ויש שיֵראה כגורע מיסוד זה, למצער בפרשה המסויימת לה הוא נוגע (עמדת כב' השופט מ' חשין, שם, 405; ראו גם דברַי ב- ע"פ 6619/04 חזיזה נ' מדינת ישראל, פ"ד נט(4), 79, 82 (2004)).

46. מכלול זה של ניגודים הוא לחם חוקו של תובע שהסדר טיעון הונח לפתחו. עליו לקבוע איזה מבין הערכים המתחרים קנה לעצמו, בנסיבותיו הקונקרטיות של העניין, מעמד של בכורה, ובעקבות כך מהו מאזן התועלת הנשקף מן ההסדר. יש וההסכמה שגובשה משרתת ערכי יסוד שאין משקלם נופל, ואפשר שאף עולה הוא, על הוויתורים המתחייבים ממנה. יש, מנגד, שמחיר ההסדר גבוה מן התועלת הגלומה בו. כל עניין ונסיבותיו, וכל מקרה והשפעותיו הייחודיות על האינטרס הציבורי. ואף כי הפרשה המסויימת שבפניו היא לעולם עיקר, אין תובע יוצא ידי חובתו בבחינתה הצרה והממוקדת. הכרעתו באותה פרשה, בהצטרפה להחלטות אחרות המתקבלות בידי תובעים, תורמת לעיצוב כוחו וגבולותיו של ההליך הפלילי, למידת האמון שרוחש לו הציבור ולבסיס המוסרי עליו הוא נשען. דרושה, איפוא, ראייה רחבה, המביאה בחשבון את מכלול השלכותיה של ההחלטה שתתקבל.

חוסר הוודאות הטבוע בסוגיה בה נדרש תובע להכריע מציב קושי נוסף בדרכו. כוונתי היא לכך, כי על-אף שטיבם של היתרונות והחסרונות הכרוכים בגיבושו של הסדר טיעון ידוע בדרך-כלל, ההסתברות להתממשותם ומידת העוצמה בה יבואו לידי ביטוי, לוטות על-פי-רוב בערפל. תוחלת זו של סיכונים וסיכויים נדרש תובע להעריך, אך איש לא יתקע לידו כי כוחה של ההערכה שגיבש יעמוד לה לבסוף בחיי המציאות.

ואם לא די בכך, הרי שהסוגיה של הסדרי טיעון חושפת, באורח בולט ואפשר שאף יותר מאמצעים אחרים ליישומו של ההליך הפלילי, את הכורח המתמיד לברור בין השקפות עולם מתחרות ובין ערכים נוגדים. יסוד זה - "יסוד של מדינאות" כפי שכינהו כב' השופט מ' חשין (ע"פ 6967/94 נקן הנ"ל, בעמ' 405) - הוא מאפיין מרכזי של מוסד ההסדרים. "מובנה הוא בכל הסדר טיעון, וממנו נמשכים חילוקי הדעות המתגלעים לעתים מזומנות בין שופטים באותו דיון עצמו" (שם). צדקו באי-כוחו של היועץ המשפטי לממשלה בטוענם, כי בסופו-של-יום מדובר "בשאלה מובהקת של מדיניות תביעה" (סעיף 25 לתצהיר התשובה). ההחלטה אם להעמיד אדם לדין אם לאו, ואם לעשות זאת באמצעותו של הסדר טיעון או בדרך של ניהול משפט מלא, אינה אך עניין משפטי צר, המוכרע בידי הוראות חיקוק פרטניות ועל-פי כללים טכניים של ראיות. היא מצריכה הכרעות ערכיות, המביאות בחשבון את מידת הפגם המוסרי שנפל במעשים המיוחסים לנאשם, את מערכת התפישות וההשקפות השוררת בציבור, את ערכי המוסר שראוי להנחיל ברבים, ואת ההערכה על אילו עקרונות ניתן לוותר, בתמורה להגשמתם של עקרונות אחרים, חשובים לא פחות.
47. הכרעות אלו נגזרות, ראשית, מן התפישה המוסרית השלטת בחברתנו. בנות דמותה הן של אותה תפישה ובד-בבד, בתהליך של היזון הדדי, משפיעות על עיצובה. אך טבעם של דברים הוא, ובכך אפשר כי מרחיק אני במידת-מה מן הקביעות אשר ב- בג"צ 935/89 גנור הנ"ל, כי לא הכל מסכימים על מרכיביה של תפישה מוסרית זו. השדה המשפטי אינו עשוי עור אחד, ולעניין מהותה של "מסגרת ראויה של חיי חברה תקינים" (שם, בעמ' 506), אפשר ויימצאו בו השקפות שונות. גורמים רבים ושונים פועלים את פעולתם במגרש זה ואחרים משפיעים עליו מן החוץ (ראו דודי זכריה "אי-תלות, תום-לב ומקצועיות? הצעה לסוציולוגיה אחרת של הלכת גנור" פלילים י 59, 76 (2001)). לכל אחד מהם השקפה משלו באשר לטיבו של "האינטרס הציבורי" בו אנו מדברים. אכן, יהא זה תמים לחשוב כי ההליך הפלילי, בפרט בפרשות בעלות פרופיל ציבורי גבוה, מתנהל בחלל ריק וכשהוא משוחרר מלחצים. ומה אעשה, ובראש סדר יומם של רבים מן הגורמים, המבקשים לעצמם נתח בעוגת ההשפעה על ההליך, לא סוגיות משפטיות עקרוניות ניצבות בהכרח, כי אם שלל אינטרסים מסוג אחר.

בתוך כל אלה נדרש תובע לפלס את דרכו, ועל היועץ המשפטי לממשלה להתוות את מדיניות התביעה. על רקע זה, בולטים הכוח המסור בידיהם של גורמי האכיפה ומורכבות תפקידם, לו נלווית - זו דרכם של דברים - אחריות כבדה (בג"צ 10782/05 בן יוסף נ' השופט החוקר, תק-עב 2007(2), 10363 (23.8.07), בפסקה 22 לפסק-דינה של כב' השופטת ע' ארבל). ללא ספק, האוחזים בסמכות ההעמדה לדין, ובכלל זה בכוח להכריע אם להיקשר בהסדר טיעון, נדרשים לעשייה עדינה ומורכבת בה, מחד, מוגבלים הם לדל"ת אמותיו של אינטרס הציבור, ומאידך, עליהם לגשש את דרכם אל מחוץ לגדרותיו בצורך מתמיד לעמוד על מהותו. הם מצווים לפעול להגשמתו של אינטרס זה, אך גם נוטלים חלק בעיצובו, ולנגד עיניהם ערכיה של חברה דמוקרטית וליבראלית. עליהם לנהוג על-פי צו מצפונם, ובה בעת להאזין לרחשי הלב אליהם הם נחשפים. נדרשים הם ליתן את הדעת על חיוניותו של האמון הציבורי בעשייתם, שבלעדיו תתקשה זו לצאת אל הפועל, ובד בבד לשמור נפשם מנטיות פופוליסטיות. ממלאים הם את תפקידם מתוך מחוייבות עיקרית להכרתם המקצועית, לצד התמודדות מתמדת עם לחצים מבית ומחוץ, החורגים לעיתים מן ההיבט המקצועי. ובה בעת שהם מתמקדים בפרשה המסויימת שבפניהם, עליהם להביט, כפי שכבר ציינתי, על הדברים במבט רחב, המביא בחשבון גם טיפול בפרשות עתידיות. כל אלה הם מרכיבים באחריותו של תובע. בכך נמדדת הפעלתו של שיקול-הדעת המסור לו. זהו המנדט שנתנה בידיו החברה, וזו משימתו כשליח הציבור. אמת, מלאכה קשה היא, תובענית ולא אחת מייסרת. לא אטעה אם אומר, כי לפרקים נדמית היא כמלאכת-אומן ממש.

48. דווקא משום כך, ראוי כי בהחלטתו של תובע יהא הגלוי רב על הנסתר. אין היא שמורה ליודעי חן בלבד. עליה להיות מנומקת כל צורכה. על ההנמקה - ובכך עוד אדבר לקראת סוף דברי, להיות נגישה ומובנת לציבור רחב ככל האפשר. עליה להתיישב עם ההיגיון הבריא, ממש כשם שמחוייבת היא לרציונאלים משפטיים. עליה לעלות בקנה אחד עם השקפת עולמו המקצועית של מנסחהּ, ובד-בבד לתאום תחושה רחבה של צדק. "כך יוכל הציבור לדעת כי הליכי משפט מתנהלים כראוי ובאורח תקין, וכך יוכל הצדק לא רק להיעשות אלא גם להיראות לאור השמש" (דברי כב' השופט מ' חשין ב- רע"פ 5877/99 יאנוס הנ"ל, 111). שנית, מורכבות מלאכתה של התביעה מחדדת את החשיבות שבהעמדת החלטותיה לביקורת שיפוטית, ובכך אעסוק עתה."

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

האינטרס הציבורי בהסדרי טיעון