botox
הספריה המשפטית
נכסי דלא-ניידי הפרשנות לחוק התכנון והבניה

הפרקים שבספר:

מינוי חוקר (סעיף 107א לחוק)

סעיף 107א לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 קובע כדלקמן:

"
מינוי חוקר
(תיקון מס' 26)
תשמ"ח-1988

107א. מינוי חוקר (תיקון התשמ"ח)
(א) בסעיף זה, "חוקר" - מי ששר הפנים מינהו, ברשימת חוקרים שפורסמה ברשומות, לשמוע התנגדויות לתכניות, והוא אחד מאלה:
(1) עורך-דין בעל ותק של חמש שנים;
(2) מהנדס רשוי או אדריכל רשוי לפי חוק המהנדסים והאדריכלים, התשי"ח-1958, והוא בעל ניסיון בתחום התכנון והבניה;
(תיקון מס' 43)
תשנ"ה-1995

(3) מי שהיה יושב-ראש מוסד תכנון במשך חמש שנים לפחות;
(4) בעל הכשרה מקצועית בענייני תכנון ובניה.
(תיקון מס' 43)
תשנ"ה-1995

(ב) מוסד תכנון הדן בהתנגדויות לתכנית, רשאי למנות חוקר לשמיעת ההתנגדויות שהוגשו לו, אם הוא סבור כי עקב מספר המתנגדים או מהות ההתנגדויות מן הראוי לעשות כן, ואולם לא תמנה הוועדה למתקנים בטחוניים חוקר, אלא לאחר שהתייעצה עם שר הביטחון; נתמנה חוקר לאחר שמוסד התכנון החל בשמיעת ההתנגדויות, רשאי החוקר לחזור ולשמוע התנגדויות שכבר נשמעו בפני מוסד התכנון.
(תיקון מס' 43)
תשנ"ה-1995

(ג) לא מינה מוסד התכנון חוקר לגבי תכנית פלונית, והיה שר הפנים סבור כי מן הראוי לעשות כן, רשאי השר למנות חוקר לאחר ששמע את דעתו של יושב-ראש מוסד התכנון בעניין.
(תיקון מס' 43)
תשנ"ה-1995

(ד) על שמיעת ההתנגדויות לפני חוקר יחולו הוראות סעיפים 106(ב) ו-(ג) ו- 107 בשינויים המחוייבים; החוקר יגיש למוסד התכנון תמצית ההתנגדויות והמלצותיו לגביהן והוא יוזמן לכל דיון במוסד התכנון בעניין התכנית והתנגדות לה.
(ה) שר הפנים רשאי בתקנות לקבוע את סמכויותיו וסדרי עבודתו של חוקר, ובהתייעצות עם שר האוצר - את שכרו.
(תיקון מס' 43)
תשנ"ה-1995

(ו) המועצה הארצית רשאית לפעול בהתאם להוראותיו של סעיף זה, בשינויים המחוייבים, כשהיא דנה בהערות ובתגובות לתכנית מיתאר ארצית, אם ראתה כי מן הנכון לעשות כן."

על הסמכות למנות חוקר ותוכנה של סמכות זו לרבות דרך ניהול הדיון בוועדת ההתנגדות נאמר ב- בג"צ 1260/06 {הקואליציה למען שימור הרי ירושלים נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה ואח', תק-על 2006(3), 2312 (2006)}:

"ההסדר המאפשר מינויו של חוקר לשמיעת התנגדויות לתכנית, כמעט מתבקש מאליו במקרים בהם מוגשות התנגדויות רבות. קשה לצפות ממוסד תכנון, בוודאי מן המועצה הארצית, שתשמע באופן ישיר מספר רב מאוד של מתנגדים (בג"צ 10242/03 מילובלובסקי נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה, פ"ד נח(6), 673, 677-676 (2004)).
המחשבה היא שהחוקר יכול להקדיש זמן רב יותר לעניין, בעוד ששמיעה של מתנגדים רבים בפני מוסד התכנון אינה מעשית. כמובן שבאופן תיאורטי עדיף שהרשות המינהלית המוסמכת לקבל החלטה מסויימת תשמע, היא עצמה, את אלה שנתונה להם זכות טיעון.
דא עקא, כאשר מספר רב של אנשים וגורמים מבקשים לממש את זכות הטיעון, אין מנוס מליתן משקל עודף לשיקולים מעשיים (ראו, י' זמיר הסמכות המינהלית (תשנ"ו), 815-814).
יש אף לזכור, כי במקרה של התנגדות לפי החוק, חייב מוסד התכנון לקיים שימוע בפומבי (סעיף 107 לחוק). כלומר, במקרה של התנגדות לתכנית, זכות הטיעון אינה מתמצית באפשרות טיעון בכתב (לגבי האפשרות שזכות הטיעון תמומש בכתב ולאו דווקא בעל-פה ראו: עמ"ש 2/61 קירשנר נ' המועצה המשפטית, פ"ד טז 1067, 1070 (1962); בג"צ 3424/91 הארגון הארצי להגנת הדייר נ' שר הבינוי והשיכון, פ"ד מה(5), 340, 344 (1991). וכן ראו, זמיר, 819).
השילוב של זכות טיעון בעל-פה עם מקרה בו קיימים מתנגדים רבים הוא שמצדיק את קיומו של מוסד החוקר. החוקר משמש כמתווך בין המתנגדים לבין המוסד שתפקידו להכריע. ניתן לומר שדו"ח החוקר, המוגש למוסד התכנון, מביא למימוש זכות טיעון בכתב בפני מוסד התכנון.
במילים אחרות, במקרה של מינוי חוקר משתנה אופיה של זכות הטיעון בפני מוסד התכנון; תחת זכות כזו הניתנת למימוש בעל-פה קמה זכות טיעון בכתב. יצויין, שהחובה לקיים שימוע בפומבי חלה אף לגבי החוקר (סעיף 107א(ד) לחוק המחיל על ההליך המתנהל בפני החוקר את סעיף 107 לחוק).
לכן "אין צורך או היגיון בשמיעה כפולה..." (בג"צ 5445/93 עיריית רמלה נ' שר הפנים, פ"ד נ(1), 397, 404 (1994) מול האות ז). מכך נובע שהעותרת מיצתה את זכותה לטעון שעה שהעלתה השגותיה בפני החוקר (זמיר, 815, הערת שוליים 55). יודגש, כי לא הועלו בפנינו כל טענות כנגד החוקר שנתמנה, ואף לא הובאו נימוקים כלשהם נגד האופן בו הוא הציג בדו"ח את ההתנגדויות.
החוק עצמו אינו מזכיר כלל את האפשרות שבצד שמיעה של מתנגדים בפני חוקר תהא בידם אפשרות להשמיע טענותיהם בפני מוסד התכנון. הוראה ספציפית בדבר האפשרות של זכות טיעון נוספת בפני מוסד התכנון מופיעה בתקנה 20(ב)(פסקה 3 לעיל).
מן ההוראה שבתקנה אנו למדים שמוסד התכנון רשאי להזמין את המתנגדים לדיון, אף שהם נשמעו בפני החוקר. נראה, שגם אלמלא הוראה מפורשת זו היה מוסמך מוסד התכנון לשמוע מתנגד שכבר נשמע על-ידי החוקר. עצם העובדה שהמועצה הארצית מוסמכת לשמוע את העותרת אינה במחלוקת.
השאלה היא האם נפל פגם בהחלטתה של המועצה הארצית שלא ליתן זכות טיעון נוספת לעותרת. העותרת לא הצביעה על פגם מן הפגמים שמצדיקים התערבות בהחלטה מינהלית. הטענה כי מדובר בתכנית חשובה אין בה די. ברי, שלתכנית מיתאר מחוזית, בוודאי כאשר מדובר בתכנית רחבת היקף, תהיינה השלכות רבות על הסביבה, על האוכלוסיה ועל האינטראקציה ביניהם.
אף-על-פי-כן, ההוראה בדבר מינויו של חוקר לא צומצמה לתכניות שמצויות בהיררכיה של התכניות מתחת לתכנית מיתאר מחוזית. דווקא כאשר מדובר בתכנית בעלת השלכות מקיפות ופריסה רחבה, צפוי שתוגשנה התנגדויות רבות. לכן בהחלט מוצדק מינויו של חוקר.
אם תינתן אפשרות לעותרת להשמיע טענותיה בפני המועצה, מדוע שתימנע זכות זו ממתנגדים אחרים? מכאן החשש שמתן זכות טיעון נוספת בפני מוסד התכנון יביא לכך ש"מטרת מינויו של החוקר תימצא מסוכלת" (בג"צ 10242/03ב הנ"ל, עמ' 677 מול האות ד').
אין בכוונתו לומר שלעולם לא יימצא צידוק למתן זכות טיעון נוספת, לאחר שההתנגדות נשמעה בפני החוקר. ברור שמדובר במצבים חריגים ויוצאי דופן. למוסד התכנון נתון בעניין זה שיקול-דעת רחב מאוד."
{ראה גם עע"ם 9156/05 משה גרידינגר נ' מריוס ושרון ראפ, פורסם באתר האינטרנט נבו (10.06.08)}.

בהתאם לסעיף 107א(ב) לחוק, רשאי מוסד התכנון למנות חוקר אם הוא סבור כי עקב מספר המתנגדים או מהות ההתנגדות נכון לעשות כן. לא הוכח ולא נאמר כי במקרה זה כמות המתנגדים או היקף התכניות מצדיקים מינוי חוקר כזה ואין כל בסיס לטענה כי בכל מקרה בו מתעורר עניין שמאִי יש למנות חוקר.

מחלוקות שמאיות יכולות להתעורר כמעט בכל תכנית וברור שהפתרון להן אינו במינוי חוקר אלא במינוי שמאי יועץ שזה תפקידו. מינוי חוקר לא יכול לענות על עניינים המתעוררים במסגרת הליך תכנוני כמו סביבה, זיהום אוויר, אקוסטיקה, בטיחות, תחבורה ועוד. הוועדה היא זו שדנה ובודקת טענות אלה ואם היא צריכה חוות-דעת מקצועית בתחום ספציפי היא ממנה את השמאי המתאים ולא חוקר.

ברור איפוא כי סמכותה של הוועדה למנות חוקר במקרים האמורים הינה בשיקול-דעת הוועדה המחוזית, בייחוד במקרים בהם קיימים מספר רב של מתנגדים, אך בכל מקרה, אין בסמכות זו כדי לגרוע מסמכותה של הוועדה להיוועץ בשמאי יועץ בהתאם לסעיף 8(ב) הנ"ל לחוק {עת"מ (מרכז) 33481-07-12 אליהו זלק ואח' נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז ואח', תק-מח 2013(2), 23577 (2013)}.

סעיף 107א(ב) לחוק התכנון והבניה, קובע כי "מוסד תכנון הדן בהתנגדויות לתכנית, רשאי למנות חוקר לשמיעת ההתנגדויות שהוגשו לו, אם הוא סבור כי עקב מספר המתנגדים או מהות ההתנגדויות מן הראוי לעשות כן".
בנוסף להוראה הנ"ל נאמר בסעיף 107א(ג) לחוק התכנון והבניה, כי גם שר הפנים רשאי למנות חוקר וזאת אם מוסד התכנון לא מינה חוקר. סעיף 107א(ד) לחוק התכנון והבניה מורה שהחוקר יגיש למוסד התכנון את תמצית ההתנגדויות ואת המלצותיו וכן יש לזמנו לכל דיון במוסד התכנון בנוגע לתכנית ולהתנגדויות לה.

בצד ההוראות שבחוק בעניינו של חוקר מצויות הוראות גם בתקנות התכנון והבניה (סדרי נוהל והתנגדויות לתכנית, סמכויות חוקר וסדרי עבודתו), התשמ"ט-1989. כך למשל, תקנה 20(ב) קובעת כי "נשמעו התנגדויות בידי חוקר, יראו אותן כאילו נשמעו בידי המוסד המכריע; אולם המוסד המכריע רשאי להזמין לדיון את המתנגדים כולם או מקצתם, את מגיש התכנית... לשם שמיעת טענותיהם לנושא ההתנגדות או ההתנגדויות או לחלק מהן".

ההסדר המאפשר מינויו של חוקר לשמיעת התנגדויות לתכנית, כמעט מתבקש מאליו במקרים בהם מוגשות התנגדויות רבות. קשה לצפות ממוסד תכנון, בוודאי מן המועצה הארצית, שתשמע באופן ישיר מספר רב מאוד של מתנגדים {בג"צ 10242/03ב מילובלובסקי נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה, פ"ד נח(6), 673 (2004)}.

ב- בג"צ 11745/04 {רמות למען הסביבה נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה, תק-על 2008(3), 3092 (2008)} נקבע על-ידי בית-המשפט כדלקמן:

"אין חולק כי מתכננת המחוז היתה רשאית ליטול חלק בהליך של שמיעת ההתנגדויות בפומבי בפני החוקר ולהשמיע את עמדתה בהליך זה. זאת, בהתאם לסעיפים 107 ו- 107א(ד) לחוק התכנון והבניה, שמצירוף הוראותיהם עולה כי מתכנן המחוז יוזמן לדיון בהתנגדויות לתכנית מיתאר מחוזית שנשמעות בפני חוקר.
כמו-כן, הכול מסכימים כי השלב שבו נערך הדיון של הולנת"ע בדו"ח שהגיש החוקר בנוגע להתנגדויות שנשמעו בפניו מקביל לשלב הדיון הפנימי, שבו נדונות ההתנגדויות על-ידי המוסד התכנוני שנדרש להכריע בהן, לאחר שאלה נשמעו בפניו בפומבי.
שלב ההכרעה בהתנגדויות הוכר בפסיקתנו כשלב שבו מתקיימת התייעצות פנימית-סגורה של מוסד התכנון, שאין חובה להזמין אליה את הצדדים שטיעוניהם נשמעו בשלב שמיעת ההתנגדויות בפומבי (עע"מ 2418/05 מילגרום נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה, מחוז ירושלים, פורסם באתר האינטרנט נבו (24.11.05), פסקה 18 לפסק-הדין). מסקנה דומה עולה גם מהוראות תקנה 20(ב) לתקנות התכנון והבניה (סדרי נוהל בהתנגדויות לתכנית, סמכויות חוקר וסדרי עבודתו), התשמ"ט-1989"

המחשבה היא שהחוקר יכול להקדיש זמן רב יותר לעניין, בעוד ששמיעה של מתנגדים רבים בפני מוסד התכנון אינה מעשית. כמובן שבאופן תיאורטי עדיף שהרשות המינהלית המוסמכת לקבל החלטה מסויימת תשמע, היא עצמה, את אלה שנתונה להם זכות טיעון.

דא עקא, כאשר מספר רב של אנשים וגורמים מבקשים לממש את זכות הטיעון, אין מנוס מליתן משקל עודף לשיקולים מעשיים {ראה י' זמיר הסמכות המינהלית (התשנ"ו), 815-814}.
יש אף לזכור, כי במקרה של התנגדות לפי החוק, חייב מוסד התכנון לקיים שימוע בפומבי {סעיף 107 לחוק התכנון והבניה}. כלומר, במקרה של התנגדות לתכנית, זכות הטיעון אינה מתמצית באפשרות טיעון בכתב {לגבי האפשרות שזכות הטיעון תמומש בכתב ולאו דווקא בעל-פה ראה למשל עמ"מ 2/61 קירשנר נ' המועצה המשפטית, פ"ד טז 1067 (1962); בג"צ 3424/91 הארגון הארצי להגנת הדייר נ' שר הבינוי והשיכון, פ"ד מה(5), 340 (1991)}.

השילוב של זכות טיעון בעל-פה עם מקרה בו קיימים מתנגדים רבים הוא שמצדיק את קיומו של מוסד החוקר.

החוקר משמש כמתווך בין המתנגדים לבין המוסד שתפקידו להכריע. ניתן לומר שדו"ח החוקר, המוגש למוסד התכנון, מביא למימוש זכות טיעון בכתב בפני מוסד התכנון.

במילים אחרות, במקרה של מינוי חוקר משתנה אופיה של זכות הטיעון בפני מוסד התכנון. תחת זכות כזו הניתנת למימוש בעל-פה קמה זכות טיעון בכתב. יצויין, שהחובה לקיים שימוע בפומבי חלה אף לגבי החוקר {סעיף 107א(ד) לחוק התכנון והבניה המחיל על ההליך המתנהל בפני החוקר את סעיף 107 לחוק התכנון והבניה}. לכן "אין צורך או היגיון בשמיעה כפולה" {בג"צ 5445/93 עיריית רמלה נ' שר הפנים, פ"ד נ(1), 397 (1994); בג"צ 1260/06 הקואליציה למען שימור הרי ירושלים נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה, פורסם באתר האינטרנט נבו (08.08.06)}.