חובת ההנמקה במשפט הישראלי
הפרקים שבספר:
ועדת איתור
ב- בג"צ 5538/09 {עורך-דין אלישע פלג נ' נציבות שירות המדינה, פורסם באתר האינטרנט נבו (06.07.10)} נדונה עתירה שעניינה בהליך המינוי למשרת הממונה על הגנת הצרכן והסחר ההוגן.זוהי העתירה השניה שבוחנת את הליך המינוי. בעתירה קודמת {העתירה הראשונה} קבע בית-משפט זה כי עניינו של העותר, המבקש להתמנות לתפקיד זה, יובא בפני ועדת איתור, שתשלים דיוניה ותגבש המלצותיה לפני כינונה של הממשלה הנוכחית.
בעתירה הנוכחית תוקף העותר, בין היתר, את פעולות ועדת האיתור והמלצותיה, וטוען כי נעשו בניגוד לפסק-הדין בעתירה הראשונה.
העותר מבקש בעתירה זאת, להורות על בטלות ההחלטה האחרונה של ועדת האיתור - להתפזר, ובעקבותיה, את החלטת שר התמ"ת למנות תחתיה ועדת איתור חדשה, באופן שיותיר על כנה את ההחלטה להמליץ על העותר כמועמד יחיד מטעמה.
בית-המשפט הגבוה לצדק קבע כי, {מפי הנשיאה ד' ביניש, בהסכמת השופטים מ' נאור וע' פוגלמן} עיון בהשתלשלות העניינים מעלה כי בהליכי איתור המועמדים וגיבוש ההמלצה נפלו פגמים הבאים לידי ביטוי הן בעבודת הוועדה והן בעובדה שבמשך כשנתיים לא נבחר מועמד בהתאם לדרישות הקבועות בחוק. הסחבת בעבודת הוועדה והתעלמותה מן הדרישה החוזרת ונשנית לנמק את המלצתה, כנדרש מחובת ההנמקה החלה עליה, מעיבים על חוקיותו והגינותו של הליך הבחירה.
נוכח קביעת בית-משפט זה בפסק-הדין בעתירה הראשונה, השאלה העומדת בעתירה זאת היא האם הוועדה פעלה בהתאם לאמור בפסק-הדין, או שמא יש מקום להיענות לבקשת העותר להורות על בטלות ההחלטה האחרונה של ועדת האיתור להתפזר באופן שיותיר על כנה את ההחלטה להמליץ על העותר כמועמד יחיד מטעמה.
בית-המשפט הגבוה לצדק ציין כי, קבלת עמדת העותר משמעה להשאיר על כנה החלטה הלוקה בפגמים הנובעים מהתנהלות לקויה של הוועדה, שבמרכזה החלטה בלתי-מנומקת שהתקבלה באופן שאינו עומד בדרישות מינהל תקין.
במיוחד הדברים אמורים נוכח העובדה שהוועדה, אשר מלכתחילה החליטה להציע שלושה מועמדים לתפקיד, נדרשה באופן מפורש לנמק את החלטתה המאוחרת, שנתקבלה ללא דיון מסודר, לבחור בעותר כמועמד יחיד. למרות הדרישה המפורשת להנמקה, ועדת האיתור הסתפקה ב"אשרור" החלטותיה הקודמות ללא מתן הנמקה מהותית וללא הסבר מניח את הדעת לשינוי עמדתה המקורית.
בפסק-הדין בעתירה הראשונה הורה בית-המשפט על כינוס ועדת האיתור וגיבוש המלצותיה טרם בחירת הממשלה החדשה. ואכן, ועדת האיתור כונסה בהתאם לפסק-הדין, אלא ששוב נפל בעבודתה אותו הפגם בדיוק שהצריך את כינוסה הנוסף.
למרות שנתבקשה לנמק את החלטתה לבחור בעותר כמועמד היחיד, הוועדה נמנעה מלעשות כן. בנסיבות אלה, מקובלת טענת המדינה לפיה לא היה מנוס מכינוס נוסף של ועדת האיתור גם אם לאחר כינונה של הממשלה החדשה על-מנת לרפא את הפגם שנפל, שוב, בעבודתה.
על חובת ההנמקה וחשיבותה עמדו מלומדים ובית-משפט זה בהרחבה בעבר.
כפי שמציין י' זמיר בספרו על הסמכות המינהלית (תשנ"ו), (להלן: "י' זמיר, הסמכות המינהלית") לחובת ההנמקה מספר טעמים:
ראשית, ההנמקה מחייבת את מקבל ההחלטה לכתוב באופן סדור ומובנה, ובכך מאפשרת לקיים הליך של בקרה וביקורת עצמיים המקטינים את החשש מפני החלטות שרירותיות או שגויות.
שנית, ההנמקה מאפשרת לרשות המינהלית לבדוק עצמה לאחר מעשה.
שלישית, ההנמקה מאפשרת ביקורת חיצונית על פעולת הרשות המינהלית, הן של הממונים על הרשות והן של האזרח המושפע מן ההחלטה.
רביעית, ההנמקה תורמת למערכת היחסים שבין הפרט והשלטון, שכן היא מקהה את התחושה שהשלטון מתנהל בשרירות {י' זמיר הסמכות המינהלית, 898-897}.
מעלות אלו של חובת ההנמקה ניטלו מהחלטת ועדת האיתור, נוכח העובדה שהחלטותיה לא נומקו.
כאמור, ההחלטה לבחור בעותר כמועמד יחיד התקבלה לאחר סבב טלפוני, מבלי שהוועדה נפגשה שוב, ומבלי שחבריה נימקו את ההחלטה לעבור מהמלצה על שלושה מועמדים לבחירה במועמד אחד.
לכאורה, בשלב זה גם לא עמד בפני הוועדה עניין הבירור שהתנהל במשרד הפנים בעניין החיוב האישי של העותר, וממילא, לא היתה התייחסות לכך. לא היתה גם התייחסות לתלונות שהוגשו נגד העותר, על-אף שמכתבו נמסר לוועדה - גם אם באיחור.
בנסיבות אלו, לא מובן מדוע הוועדה לא נימקה את החלטותיה, למרות שעמדו בפניה חוות-דעת משפטיות מפורטות הדורשות לעשות כן, הן של המשנה-ליועץ המשפטי לממשלה והן של היועץ המשפטי של נציבות שירות המדינה.
לוועדות איתור, כפי שנקבע בפסיקת בתי-המשפט, מעמד מיוחד ותפקיד ייחודי בהליך הבחירה והמינוי לתפקידים בשירות הציבורי. אם הוועדה פועלת בניגוד להוראות החוק או אינה מנמקת את המלצתה, כפי שקרה במקרה הנ"ל, כיצד יוכל השר להתרשם מן השיקולים שהובילו אותה להמליץ על מועמד כזה או אחר? כיצד יוכל הגורם הממנה לנמק את החלטתו שלו לקבל את המלצת הוועדה או לסטות ממנה?
שכן, תפקידה של ועדת האיתור כגורם המסייע לשר בהחלטת המינוי מחייב כי השר יסמוך על עבודת הוועדה. לא זה המצב בעתירה הנ"ל בנסיבות שנוצרו. השתלשלות האירועים כשהיא לעצמה מלמדת על הקושי להסתמך על עבודת ועדת האיתור.
בשלוש ההחלטות שהתקבלו על ידה, הוועדה לא שעתה לדרישות החוקיות שחלו על עבודתה, על-אף שקיבלה ייעוץ משפטי מפורט, והיא שבה על החלטה בלתי-מנומקת להמליץ על העותר כמועמד יחיד, בניגוד לגישתה בשלב שלאחר קיום הדיון הראשון בו ראיינה ודנה במועמדויות שהיו לפניה.
על-כן, החליט בית-המשפט הגבוה לצדק, כי יש לדחות את העתירה מהטעמים הבאים: מבוקשו של העותר אינו יכול להתקבל. קבלת עמדת העותר משמעה להותיר על כנה החלטה הלוקה בפגמים הנובעים מהתנהלות לקויה של הוועדה, שבמרכזה החלטה בלתי-מנומקת שהתקבלה באופן שאינו עומד בדרישות מינהל תקין.