סדרי דין - סמכויות שיפוט

סעיף 5(1) בשילוב פרט 12 לתוספת הראשונה לחוק בתי-משפט לעניינים מינהליים (תיקון מס' 15), התשס"ה-2005, ס"ח 738, קובעים את סמכותו של בית-המשפט לענינים מינהליים לדון בעניינים הבאים:

מינהל אוכלוסין ועובדים זרים - החלטה של רשות בענייני אשרות כניסה ורישיונות ישיבה ועבודה, לרבות עניני הרחקה, משמורת ושחרור בערובה, לפי חוק הכניסה לישראל, וכן החלטה של רשות לפי חוק עובדים זרים (איסור העסקה שלא כדין והבטחת תנאים הוגנים), למעט החלטת ממשלה בעניין עובדים זרים והחלטה לפי פרק ה' בחוק האמור.

האם כנגד החלטת שר הפנים לסרב בקשה להתאזרחות (על-פי חוק האזרחות, תשי"ב-1952 (להלן: "חוק האזרחות")) יש לפנות לבית-המשפט לעניינים מינהליים או לבית-המשפט הגבוה לצדק?

נקודת המוצא העקרונית הינה כי הסמכות לדון בעתירות כנגד מי שממלאים "תפקידים ציבוריים על-פי דין" נתונה לבית-המשפט העליון בשבתו כבית-משפט גבוה לצדק. זוהי סמכות המעוגנת בחוק-יסוד: השפיטה {סעיף 15(ד)(2)}.

לאור מקורה העליון, אין דבר חקיקה רגיל, בין שנחקק לפני כינונו של חוק-היסוד ובין שהוחק לאחר-מכן, יכול לשנות מהוראות חוק-היסוד {ע"א 6821/93 בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' מגדל כפר שיתופי, פ"ד מט(4), 221 (09.11.95); בג"ץ 1384/98 אבני נ' ראש-הממשלה, פ"ד נב(5), 206 (26.11.98)}.

על-כן דבר חקיקה המעניק לבית-משפט אחר סמכות בעניינים שבית-המשפט הגבוה לצדק הוסמך לדון בהם בחוק-יסוד: השפיטה אינו יכול לשנות את סמכותו של בית-המשפט הגבוה לצדק.

פועלו של דבר חקיקה זה הינו אך זה שהוא יוצר סעד חלופי, מידתי, אשר בית-המשפט העליון מתחשב בו בטרם יפעיל את סמכותו שלו. כך, למשל, סעיף 24 לחוק בית-הדין לעבודה, מעניק סמכות ייחודית לבתי-הדין לעבודה בעניינים שונים של יחסי עבודה.

אין בכוחה של הוראה זו לשלול את סמכותו של בית-המשפט הגבוה לצדק בהפעלת סמכויות שלטוניות הקשורות ליחסי עבודה. עם-זאת קיומו של סעד חלופי גורם לכך כי במרבית העניינים הנתונים לסמכותו של בית-המשפט הגבוה לצדק הוא מפנה הצדדים לבתי-הדין לעבודה ורק במקרים חריגים הוא דן באותם עניינים בעצמו וכך הוא הדין בסמכותו של בית-המשפט המחוזי בשבתו כבית-משפט מינהלי.

סמכות זו אינה באה במקום סמכותו של בית-המשפט הגבוה לצדק, אלא כסעד חלופי מידתי לצידה.

סעיף 15(ג) לחוק-יסוד: השפיטה אמנם קובע כי בית-המשפט העליון ישב כבית-משפט גבוה לצדק בעניינים שאינם בסמכותו של בית-משפט או של בית-דין אחר, כן קובע סעיף 16 לחוק-יסוד: השפיטה כי הסמכויות של בתי-משפט מחוזיים, שלום ואחרים יהיו לפי חוק, אולם אין לראות בהוראות אלו כמאפשרות שינוי בחוק רגיל של סמכויות בית-המשפט הגבוה לצדק כפי שאלו נקבעו בסעיף 15(ד) לחוק-יסוד: השפיטה.

החלטת שר הפנים בבקשת בן זוג זר של אזרח ישראלי להתאזרח מכוח נישואין נעשית על-פי הסמכות הנתונה לשר הפנים בסעיפים 5 ו- 7 לחוק האזרחות.

סמכות זו שונה היא מסמכותו של שר הפנים על-פי חוק הכניסה לישראל.

אזרחות לחוד ותושבות קבע לחוד. הואיל ומדובר בשיקולים שונים הנערכים על-פי חוקים שונים {בג"ץ 4156/01 דימיטרוב נ' משרד הפנים, פורסם באתר האינטרנט נבו (13.08.02)}.

מכיוון שבתוספת הראשונה לחוק בתי-משפט מינהליים הוסדר עניין השימוש בסמכות שר הפנים לפי חוק הכניסה ולא לפי חוק האזרחות, השימוש של שר הפנים בסמכות הנתונה לו לפי חוק האזרחות להכיר באזרחותו של בן זוג זר שנישא לאזרח ישראלי - אין כל הוראה בתוספת הראשונה לחוק בתי-משפט מינהליים, וממילא העניין צריך להידון בבית-המשפט הגבוה לצדק, בלא שיש בעניין זה כל סעד חלופי.

בעבר הוסדר עניין זה על-פי אותם כללים שהוסדרו בהם בקשות לרכישת מעמד לישיבת קבע שאינה גוררת אחריה אזרחות ישראלית. כולן נידונו כבקשות ל"איחוד משפחות".

על כולן הוחל הסדר אחיד, אשר נחלק למספר שלבים:

בשלב הראשון (שנמשך עד לתקופה של שישה חודשים) בדק שר הפנים את כנות הנישואין ואת היעדרה של מניעה ביטחונית או פלילית להעניק זכויות למבקש.

בשלב השני (שבו החל "המבחן המדורג") זכה בן הזוג הזר לאשרה ולרישיון לישיבת ביקור מסוג ב/1, על-פי הוראת תקנה 5(א) לתקנות הכניסה לישראל. שלב זה נמשך עשרים ושבעה חודשים.

בשלב השלישי קונה בן הזוג הזר זכות לקבל אשרה ורישיון לישיבת ארעי מסוג א/5, על-פי הוראות תקנה 6(ה) לתקנות הכניסה לישראל. שלב זה נמשך שלוש שנים. בתום השלב השלישי מוענק לבן הזוג הזר מעמד של תושב קבע.

דהיינו, אשרה ורישיון לישיבת קבע מכוח סעיף 2(א)(4) לחוק הכניסה לישראל. עם סיום השלב השלישי והענקת הזכות לישיבת קבע - החל בן הזוג הזר בהליכים של התאזרחות {על-פי סעיפים 5 ו-7 לחוק האזרחות}.

לפי ההסדר האמור, בן זוג זר של אזרח ישראלי היה צריך לעבור שני הליכים הבאים בזה אחר זה: תחילה היה עליו לקיים את כל השלבים של ההסכם המדורג, אשר בסופם הוכר מעמדו כתושב קבע. הליך זה נשלט על-ידי חוק הכניסה לישראל.

לאחר-מכן היה על בן הזוג הזר להתחיל הליך חדש לרכישת אזרחות ישראלית מכוח חוק האזרחות. הסדר זה הינו סביר ומידתי ככל שהוא נוגע לרכישת מעמד של תושב קבוע שאין בצידה בקשה להתאזרחות {בג"ץ 3648/97 סטמקה נ' שר הפנים, פורסם באתר האינטרנט נבו (04.05.99); בג"ץ 2950/96 הנא נ' שר הפנים, פורסם באתר האינטרנט נבו (23.03.97)}.
כזה הוא המצב לעניין בן זוג זר הנישא לבן זוג ישראלי שהוא תושב קבע אך אינו אזרח . אולם לא כן כאשר ההסדר נוגע לבקשת בן זוג זר לרכישת אזרחות ישראל מכוח נישואין לאזרח ישראלי. בן הזוג הזר אינו זכאי "אוטומטית" לאזרחות ישראלית מכוח נישואיו לאזרח ישראל, עניין הוא לשיקול-דעתו של שר הפנים {(ראו: בג"ץ 754/83 רנקין נ' שר הפנים, פ"ד לח(4), 113 (16.11.84); בג"ץ 3648/97 סטמקה נ' שר הפנים, פורסם באתר האינטרנט נבו (04.05.99)}.

על שיקול-דעת זה חלה הוראת סעיף 7 לחוק האזרחות, שלפיה רשאי שר הפנים להעניק אזרחות מכוח נישואין לאזרח ישראלי בלא לעמוד על מילוי התנאי כי בן הזוג הזר זכאי לשבת בישראל ישיבת קבע.

סעיף 7 לחוק האזרחות מתייחס להתאזרחות בן זוג של אזרח ישראלי כדלקמן:

"7. התאזרחות של בעל ואישה
בעל ואשתו שאחד מהם אזרח ישראלי או שאחד מהם ביקש להתאזרח ונתקיימו בו התנאים שבסעיף 5(א) או הפטור מהם, יכול השני לקבל אזרחות ישראלית על-ידי התאזרחות, אף אם לא נתקיימו בו התנאים שבסעיף 5(א)."

לשר הפנים סמכות להיעתר או שלא להיעתר לבקשת ההתאזרחות המוגשת בידי בן זוג זר.

"אסור הוא לשר הפנים להתנות באורח נוקשה את בחינתה של בקשת ההתאזרחות בסיום המבחן המדורג ובהקניית מעמד של תושבות קבע כתנאי מוקדם והכרחי."
{בג"ץ 3648/97 סטמקה נ' שר הפנים, פורסם באתר האינטרנט נבו (04.05.99)}.

כן נפסק כי על שר הפנים "...לקבוע מדיניות - אשר תפורסם - ולפיה יזכה בן הזוג הזר באזרחות בתום תקופת זמן סבירה שתיקבע ובהתמלא התנאים המוקדמים הנדרשים".

על שר הפנים לשקול כל בקשת התאזרחות לגופה, על-פי נסיבותיו המיוחדות של העניין ועל-פי המדיניות שנקבעה. בהיעדר טעמים מיוחדים לדבר, אל-לו לשר הפנים לתלות את תחילת הדיון בבקשת ההתאזרחות בחלוף הזמן הנדרש להקניית מעמד של תושב קבע לבן הזוג הזר.

כמו-כן, במסגרת מדיניותו הכללית, רשאי שר הפנים לקבוע פרק זמן מינימלי להיענות לבקשתו של בן הזוג הזר להתאזרחות, פרק זמן זה חייב לעמוד במבחן המידתיות {בג"ץ 3648/97 סטמקה נ' שר הפנים, פורסם באתר האינטרנט נבו (04.05.99)}.

בעקבות כך גובשה בדצמבר 1999 מדיניות חדשה לעניין הפעלת שיקול-דעתו של שר הפנים בדבר התאזרחות בן זוג של אזרח ישראלי. על-פי מדיניות זו, עם הגשת הבקשה להתאזרחות בן הזוג הזר ובהנחה שהבקשה אינה מעוררת חשד לפיקטיביות על פני הדברים ובהיעדר מניעה ביטחונית או פלילית, יזכה בן הזוג להיתר ישיבה ועבודה בישראל למשך שישה חודשים.

היתר זה ניתן על-פי תקנות הכניסה לישראל. בתוך תקופה זו תתקבל, ככלל, החלטה בדבר הבקשה וכניסת בן הזוג להסדר המדורג לקבלת אזרחות ישראלית.

עם אישור הבקשה יזכה בן הזוג הזר לאשרה ולרישיון לישיבת ארעי בישראל מסוג א/5, לפי תקנות הכניסה לישראל. רישיון זה יינתן לתקופה כוללת של ארבע שנים.

בתום ארבע שנים תוענק לבן הזוג הזר אזרחות ישראלית {על-פי סעיף 7 לחוק האזרחות}, בתנאי שישב בישראל בפועל במשך שלוש שנים מתוך תקופת ההסדר המדורג, ומתוך זה לפחות שנתיים ברציפות לפני יום קבלת האזרחות.

מנהל מינהל האוכלוסין רשאי בנסיבות מיוחדות לקצר כל תקופה שנקבעה על-פי מדיניות זו.

נקבעו שני הסדרים נפרדים ושונים לעניין הטיפול בבקשתו של בן זוג זר שנישא לאזרח ישראלי.

ההסדר האחד מכוון לרכישת מעמד של תושב קבע. הסדר זה נשלט כל כולו על-ידי חוק הכניסה ועל-ידי סמכויות שר הפנים על פיו.

הסדר זה נמשך חמש שנים ושלושה חודשים. בסופו של הסדר זה ובהנחה שכל תנאיו ימולאו, לא יזכה המבקש לאזרחות ישראלית, אלא לאשרה ולרישיון לישיבת קבע מכוח סעיף 2(א)(4) לחוק הכניסה לישיראל.

ההסדר השני מכוון לרכישת אזרחות ישראלית מכוח נישואין. הוא נמשך ארבע שנים ושישה חודשים, אלא אם מנהל מינהל האוכלוסין קיצר אותו.

הסדר זה נשלט על-ידי הוראות חוק האזרחות, עם-זאת, שלבי הביניים שבו לעניין השהות בישראל עד להחלטה בעניין האזרחות, נשלטים על-ידי חוק הכניסה.

סמכות בית-המשפט אליו תושב העתירה תיקבע על-פי כך - אם שאלת הסמכות נקבעת על-פי הבסיס המשפטי המונח ביסוד השלב שבו מצויה הבקשה בפני שר הפנים, כלומר, אם ההתמקדות היא במקור הסמכות לשהות בן הזוג הזר בישראל - כי אז מרגע הגשת הבקשה ועד לסיום ההסדר המדורג (החדש) מקור הסמכות הוא בחוק הכניסה. רק בחלוף ארבע שנים ושישה חודשים תבוא ההכרעה על-פי חוק האזרחות.

על-פי גישה זו, עתירות שעניינן השהות בישראל - ושעניינן הפעלת סמכותו של שר הפנים על-פי חוק הכניסה לישראל - תידונה בבית-המשפט לעניינים מינהליים.

לעומת זאת, עתירות שעניינן ההכרעה בשאלת האזרחות ואשר עניינן בהפעלת סמכותו של שר הפנים על-פי חוק האזרחות - תידונה בפני בית-המשפט הגבוה לצדק.

דהיינו, אם ההתמקדות היא בבסיס המשפטי המונח ביסוד ההסדר כולו, כי אז מקור הסמכות של שר הפנים הוא בחוק האזרחות, והדיון בעתירות אלה יהיה כל כולו בבית-המשפט הגבוה לצדק.

כך למשל, אם המדובר בבקשת אזרח ישראלי ובן זוגו על-פי סעיף 7 לחוק האזרחות, כי אז הסמכות נתונה לבג"צ, שכן האשרות הזמניות נובעות כל כולן מתהליך בחינת המעמד בשלבים עד להענקת האזרחות, ואילו אם המדובר בבקשה להענקת מעמד בישראל מכוח מדיניות שנקבעה על-פי חוק הכניסה לישראל, כי אז הסמכות נתונה על-פי הצו המתקן לבית-המשפט לעניינים מינהליים {בג"צ 2208/02 סלאמה נ' שר הפנים, פ''ד נו(5), 950 (28.08.02)}.

את ההוראות של חוק בתי-משפט מינהליים בעניין סמכותו של בית-המשפט לעניינים מינהליים יש לפרש באופן שיגשים את התכלית המונחת ביסוד ההסדר כולו. תכלית זו הינה לקבוע כי בבית-המשפט לעניינים מינהליים יידונו אותם עניינים שחוק הכניסה לגביהם הוא לא רק אמצעי אלא גם מטרה.

על-כן במקום שההסדר כולו נשלט על-ידי חוק האזרחות, הרי הגשמת מדיניותו של חוק זה היא המונחת ביסוד ההסדר, ואין לתת משקל לעניין סמכויות השיפוט של בתי-המשפט לאמצעים החוקיים השונים המגשימים את התכלית הסופית.

אין זה פירוש ראוי להוראות חוק בתי-משפט מינהליים, שלפיו תהליך ההתאזרחות יפוצל בין בית-המשפט לעניינים מינהליים לבין בית-המשפט הגבוה לצדק. מן הראוי למנוע פיצול זה עד כמה שהדבר ניתן.

התכלית הסובייקטיבית שעמדה ביסוד צו בתי-משפט לעניינים מינהליים, בקובעו את סמכותו של בית-המשפט לעניינים מינהליים בכל הנוגע לעבירות שעניינן "מינהל אוכלוסין" היתה להעניק בשלב זה לבית-המשפט לעניינים מינהליים את סמכות השיפוט באשר לכוחו של שר הפנים, לפי חוק הכניסה תוך השארתה של סמכות השיפוט על כוחו של שר הפנים לפי חוק האזרחות כפי מצבה כיום מתוך מגמה להעביר אף סמכות זו בעתיד לידי בית-המשפט לעניינים מינהליים. לתכלית סובייקטיבית זו יש ליתן משקל.

שונה המצב לגבי בני משפחה אחרים המבקשים במסגרת "איחוד משפחות" עם אזרח ישראלי להתאזרח (מכוח סעיף 5 לחוק האזרחות). בני משפחה אלה חייבים, כתנאי מוקדם להגשת בקשת ההתאזרחות, לקיים את התנאי כי הם זכאים לשבת בישראל ישיבת קבע (סעיף 5(א)(3) לחוק האזרחות). לגבי בני משפחה אלה ממשיך לחול ההסדר הישן.

הסדר זה יבוסס על שני שלבים נפרדים:

האחד, הנשלט כל כולו על-ידי חוק הכניסה, ואשר מטרתו להעניק זכות לישיבת קבע בסוף ההסדר המדורג. האחר, הנשלט כל כולו על-ידי חוק האזרחות, ואשר מטרתו לקבל אזרחות ישראלית.

בשלב הראשון נשקלים אך ורק שיקולים של חוק הכניסה. בשלב השני נשקלים אך ורק שיקולים של חוק האזרחות. במצב דברים זה עתירות הנוגעות לשלב הראשון (ישיבת קבע) תישפטנה בבית-המשפט לעניינים מינהליים, ואילו עתירות הנוגעות לשלב השני (אזרחות) תישפטנה בבית-המשפט הגבוה לצדק {בג"צ 2208/02 סלאמה נ' שר הפנים, פ''ד נו(5), 950 (28.08.02)}.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

סדרי דין - סמכויות שיפוט