מותב וסמכותו העניינית של בית-המשפט לעניינים מינהליים (סעיפים 5-3 לחוק)

1. כללי
סעיפים 5-3 לחוק בתי-משפט לעניינים מינהליים, התש"ס-2000 קובעים כדקלמן:

"3. בית-משפט לעניינים מינהליים (תיקון: התשס"ז (מס' 4))
(א) בית-משפט מחוזי ישב כבית-משפט לעניינים מינהליים בהתאם להוראות חוק זה (להלן: "בית-משפט לעניינים מינהליים").
(ב) שופטי בית-משפט לעניינים מינהליים יהיו נשיא בית-המשפט המחוזי ושופטים אחרים של בית-המשפט המחוזי, שיקבע נשיא בית-המשפט המחוזי, על-פי הנחיות שקבע נשיא בית-המשפט העליון לעניין זה; תקופת הכהונה של שופט בית-משפט לעניינים מינהליים תהא ארבע שנים וניתן להאריכה לתקופות כהונה נוספות של ארבע שנים כל אחת; ואולם ניתן לקבוע תקופת כהונה קצרה יותר בהתאם לצורכי בית-המשפט.
(ג) מקרב השופטים שנקבעו כאמור בסעיף-קטן (ב) ימונה סגן נשיא לעניינים מינהליים (להלן: "סגן הנשיא"). על מינוי של סגן הנשיא ועל כהונתו יחולו הוראות סעיף 9 לחוק בית-המשפט (נוסח משולב), התשמ"ד-1984, ואולם כהונתו של סגן הנשיא תיפסק אם חדל לכהן כשופט של בית-משפט לעניינים מינהליים.

4. הרכב
(א) בית-משפט לעניינים מינהליים ידון בשופט אחד, ואולם רשאי נשיא בית-המשפט המחוזי או סגן הנשיא לקבוע כי עניין מסויים יידון בשלושה.
(ב) נשיא בית-המשפט העליון רשאי לקבוע סוגי עניינים שיידונו בשלושה; הודעה על סוגי עניינים שנקבעו לפי סעיף-קטן זה תפורסם ברשומות.

5. סמכות בית-המשפט (תיקונים: התשס"א(2), התשס"ה(8))
בית-משפט לעניינים מינהליים ידון באלה:
(1) עתירה נגד החלטה של רשות או של גוף המנוי בתוספת הראשונה בעניין המנוי בתוספת הראשונה ולמעט עתירה שהסעד העיקרי המבוקש בה ענינו התקנת תקנות, לרבות ביטול תקנות, הכרזה על בטלותן או מתן צו להתקין תקנות (להלן: "עתירה מינהלית");
(2) ערעור המנוי בתוספת השניה (להלן: "ערעור מינהלי");
(3) תובענה המנויה בתוספת השלישית (להלן: "תובענה מינהלית");
(4) עניין מינהלי או עניין אחר שנקבע בחוק אחר כי בית-משפט לעניינים מינהליים ידון בו, ובכפוף להוראות אותו חוק."

סעיף 40 לחוק בתי-המשפט (נוסח משולב), התשמ"ד-1984, מגדיר את סמכותו של בית-המשפט המחוזי וקובע שסמכותו היא סמכות שיורית לעניינים אשר אינם בסמכות ייחודית של בית-משפט אחר. לבית-המשפט לעניינים מינהליים הוענקה בחוק בתי-משפט לעניינים מינהליים, התש"ס-2000 סמכות ייחודית שתכליתה ריכוז כל ענייני המשפט המינהלי במסגרת אחת הבקיאה בתחום זה, סמכות הגורעת מסמכות בתי-המשפט האזרחיים {ראו גם ת"א (מחוזי מר') 18038-01-09 הוועדה המקומית לתכנון ובניה רעננה נ' אמנון נגר, תק-מח 2009(2), 13357 (2009)}.

בחקקו את חוק בתי-המשפט לעניינים מינהליים, התש"ס-2000, הבחין המחוקק, בין השאר, בין עתירות מינהליות לבין תובענות מינהליות. עתירות מינהליות, על-פי סעיף 5(1) לחוק, מופנות נגד החלטה של רשות בעניין המנוי בתוספת הראשונה, קרי, תקיפה ישירה של ההחלטה המינהלית. תובענה מינהלית, לפי סעיף 5(3), עוסקת בעניין המנוי בתוספת השלישית לחוק {ראו גם עת"מ (שלום נצ') 196/08 המועצה הדתית יבנאל נ' המועצה המקומית יבנאל, תק-של 2009(1), 12406 (2009); רע"א 3879/05 עיריית חדרה נ' חג'ג' אמריקה ישראל בע"מ, תק-על 2005(2), 2224 (2005)}.

כאשר אדם מעוניין בביטולה או בשינויה של החלטה שנתקבלה על-ידי רשות מקומית, ובהיעדר הסדר מיוחד, עליו לפנות לבית-המשפט לעניינים מינהליים. שונים הם פני הדברים כאשר הסעד המבוקש הינו סעד כספי. יש לאבחן מקרה זה ממקרה בו נתבקש סעד של ביטול או שינוי החלטה מינהלית. ניתן לראות זאת בבירור משבוחנים את התוספת השלישית לחוק. בתוספת זו (יחד עם סעיף 5(3) לחוק) נקבע, כי לבית-המשפט לעניינים מינהליים יש סמכות לדון בתובענה לפיצויים שעילתה במכרז כאשר הסעד הנתבע בו הינו סעד כספי. אף אם נבחן את העניין מן ההיבט הדיוני, נמצא שאין יסוד לטענה שבית-המשפט לעניינים מינהליים מוסמך לדון בתביעת השבה המוגשת נגד רשות מקומית {רע"א 6590/05 עיריית אשדוד נ' שמעון צרפתי בע"מ, תק-על 2005(3), 3688 (2005)}.

ב- עת"מ (שלום נצ') 196/08 {המועצה הדתית יבנאל נ' המועצה המקומית יבנאל, תק-של 2009(1), 12406 (2009)} קבעה כב' השופטת מוניץ נחמה כי עיון בעתירה מלמד כי הסעד המבוקש, כפי שהובא בכותרת העתירה, איננו ראוי להתברר במסגרת עתירה מינהלית. העתירה איננה מכוונת כנגד החלטה ו/או מדיניות כזו או אחרת (על-פי סעיף 5(1) לחוק), אלא בפנינו תביעה כספית. עיון בתוספות הראשונה והשלישית לחוק מלמד, כי תובענה מסוג זה, אינה מנויה בהן. בענייננו, העתירה עוסקת בסעד לפיו מתבקש בית-המשפט להורות למשיבה לשלם לעותרת סכום כספי, סעד זה צריך להתברר במסגרת תביעה כספית, בפני בית-המשפט האזרחי המוסמך.

ב- עת"מ (מחוזי חי') 3395/06 {עמותת אל סונדוס נ' מדינת ישראל-משרד החינוך והתרבות, תק-מח 2006(4), 10885 (2006)} קבע כב' השופט ר' שפירא כי הסעד המפורש המבוקש בעתירה זו הוא סעד של תשלום כספי. לא ניתן לטעון כי הסעד המבוקש עניינו בהחלטה מינהלית בלבד, כאשר בית-המשפט מתבקש להורות למשיב לשלם כספים המגיעים לעותרת, לטענתה. עניין זה, בשים-לב לסעד המבוקש, צריך להתברר במסגרת של תביעה כספית. בית-המשפט לעניינים מינהליים אינו בית-המשפט המוסמך לדון בתביעה לתשלום כספי, גם אם העילה בגינה נתבע הכסף, היא עילה מתחום המשפט המינהלי. לפיכך, דין העתירה להידחות בהיעדר סמכות עניינית לדון במחלוקת כעתירה מינהלית ועל העותרת להגיש תביעה לסעד כספי בבית-המשפט המוסמך.

כפי שבמשפט האזרחי קיימת החובה לציין בכתב התביעה את סמכותו העניינית של בית-המשפט, כך גם, לדעתנו, יש לציין כאשר עסקינן בכתבי בי-דין בבית-המשפט לעניינים מינהליים. ב- עת"מ (מינהליים ת"א) 2002-09 {סבא אסתר ואח' נ' מינהל מקרקעי ישראל, תק-מח 2010(1), 5036 (2010)} קבע כב' השופט יהודה זפט כי העותרים אינם מתייחסים בעתירתם לשיבוץ העתירה מבחינת הגדרת סמכותו של בית-המשפט לעניינים מינהליים. יחד-עם-זאת, נראה לו שסמכות בית-המשפט לדידם של העותרים מתבססת על סיווג העתירה כעתירה העוסקת בענייני מכרזים. לאור הנ"ל, קבע כי פסק-הדין, לא יחרוג מהדיון מבדיקת התנהלות המינהל על-פי דיני המכרזים.

כפי שנראה להלן, במעט הדוגמאות, כאשר מתעוררת שאלה בדבר הסמכות העניינית, פונה בית-המשפט לתוספות שבחוק. לכן, רצוי וכדאי, כי בטרם יפתח הליך כלשהו, יפנה העותר ויברר את מקור הסמכות.

ב- בג"צ 3210/15 {ועדי סמיר זידאן נ' המרכז הארצי לבחינות ולהערכה, תק-על 2015(2), 8512 (2015)} נדונה עתירה כנגד החלטתו של המרכז הארצי לבחינות והערכה, לפסול פרק מהבחינה הפסיכומטרית שהתקיימה ביום 02.04.15 לאחר שהתברר כי מכונים הפועלים בתחום של הכנה לבחינה הפסיכומטרית פרסמו ולימדו פרק זה עובר למועד הבחינה.

העותרים העלו שלל טענות נגד החלטה זו, ובין-היתר טענו כי מדובר בהחלטה לא מידתית ולא סבירה, שגורמת נזקים משמעותיים לנבחנים באותו מועד.

בית-המשפט קיבל את טענת המשיב לפיה הסמכות נתונה לבית-משפט מחוזי ולא לבית-משפט גבוה לצדק. בקבלו טענה זו קבע בית-המשפט מפי כב' השופטת דפנה ברק ארז כי דין העתירה להידחות על-הסף מאחר ובית-משפט זה אינו קונה סמכות לדון בעתירה מכוח סעיף 15(ד)(2) לחוק-יסוד: השפיטה, מאחר שהמשיב אינו ממלא תפקיד ציבורי "על-פי דין".

כב' השופטת דפנה ברק ארז קבעה כי, אין ספק שללימודים אקדמיים במוסדות להשכלה גבוהה בישראל יש פן ציבורי מובהק. אולם, המשיב לא הוקם על-פי דין {אלא נוסד מכוח החלטה של ועד ראשי האוניברסיטאות בישראל}, ואף לא הוטל עליו כל תפקיד "על-פי-דין". זאת ועוד, המוסדות הציבוריים להשכלה גבוהה לא הוכרו כגופים הממלאים תפקידים ציבוריים על-פי דין.

עוד נקבע כי אין כל הצדקה לפרוס על עניינם של העותרים את סמכותו הכללית של בית-משפט גבוה לצדק לפי סעיף 15(ג) לחוק-יסוד: השפיטה בשעה שהדרך פנויה בפניהם להעלות את טענותיהם נגד המשיב בהליך אזרחי בבתי-המשפט האזרחיים. טענות העותרים בנוגע להוראות חוק בתי-משפט לעניינים מינהליים אינה רלוונטית לשאלת סמכותו של בית-המשפט המחוזי בשבתו כבית-משפט אזרחי לדון בטענותיהם.

ב- עת"מ (יר') 38253-05-15 {רונית לירן-שקד נ' לשכת עורכי-הדין בישראל, תק-מח 2015(2), 24685 (2015)} הועלתה טענה כי ועדת הבחירות למוסדות לשכת עורכי-הדין לא היתה רשאית לפעול בהתאם לכלל 12 לכללי לשכת עורכי-הדין (בחירות למוסדות הלשכה), התשמ"ב-1982, המתנה הגשת מועמדות לתפקיד ראש הלשכה בצירוף חתימות תמיכה של 250 בוחרים, אותן לא היה בידי העותרת לגייס עד המועד האחרון להגשת המועמדויות.

העותרת טענה כי, כלל 12 לכללי לשכת עורכי-הדין (בחירות למוסדות הלשכה) נחקק בחוסר סמכות, תוך פגיעה אנושה בזכותה החוקתית להיבחר, ובזכותם החוקתית של עורכי-הדין לבחור בה, ובנוסף אף פוגע בחשאיות הבחירות ופוגע בעקרון השוויון ועל-כן דינו בטלות.

בית-המשפט בדחותו את העתירה מחוסר סמכות עניינית קבע כי הכללים הותקנו על-ידי המועצה הארצית של לשכת עורכי-הדין לפי סעיף 109 לחוק לשכת עורכי-הדין, התשכ"א-1961, אושרו על-ידי שר המשפטים כנדרש באותו סעיף ופורסמו בקובץ התקנות.

ככאלה, ובהיותן "הוראה שניתנה מכוח חוק והיא בת-פועל תחיקתי" {סעיף 3 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981}, מעמד הכללים הללו הוא כשל תקנה. ולכן, מאחר והסעד העיקרי המבוקש בעתירה הוא הכרזה על בטלותה של תקנה, אין בית-משפט לעניינים מינהליים מוסמך להיזקק לה בהתאם לסעיף 5(1) לחוק בתי-משפט לעניינים מינהליים, לפיו בית-משפט לעניינים מינהליים מוסמך לדון בעתירה נגד החלטה של רשות למעט עתירה שהסעד העיקרי המבוקש בה עניינו התקנת תקנות.

זאת ועוד, מאחר והמדובר בכללים שהותקנו על-ידי המועצה הארצית של לשכת עורכי-הדין באישור שר המשפטים, גם ביטול הכללים חייב להיעשות על-ידי המועצה הארצית באישור השר {סעיף 15 לחוק הפרשנות}. ולכן על העותרת היה לפנות טרם הגשת העתירה, וכתנאי להגשתה, למועצה הארצית ולשר כדי לשטוח בפניהם את טענותיה נגד חוקיות כלל 12 לכללי לשכת עורכי-הדין (בחירות למוסדות הלשכה).

עוד נקבע, כי ועדת הבחירות אינה מחוקק המשנה ואינה מוסמכת לבטל כלל מהכללים או להתעלם ממנו כל עוד לא בוטל על-ידי הרשות המוסמכת.

ב- עת"מ (ת"א) 58924-03-15 {יצחק דוד נירן נ' מנהל הארנונה והכנסות עיריית רמת השרון, תק-מח 2015(2), 21852 (2015)} העותר עתר לסעדים שמרביתם נגעו להחזקתו במקרקעין ולחוזה שנכרת בינו לבין העיריה.

טענות העותר בין-היתר היו כי כלל חובותיו לעיריה, שנוצרו עד ליום מתן צו הכינוס בתיק פשיטת הרגל שהתנהל בעניינו, בטלים, בהתאם להוראת בית-המשפט בפסיקתא שנחתמה על ידו.

בית-המשפט קיבל את טענת העיריה לפיה הסוגיה אינה נתונה לסמכותו העניינית של בית-המשפט לעניינים מינהליים, כי אם לבית-המשפט האזרחי, וזאת בהסתמך על האמור בסעיף 5(1) לחוק בתי-משפט לעניינים מינהליים הדן ב"עתירה נגד החלטה של רשות או גוף המנוי בתוספת הראשונה בעניין המנוי בתוספת הראשונה".

בית-המשפט קבע כי, ההצהרה המבוקשת על-ידי העותר אינה בבחינת "עתירה נגד החלטה" של העיריה, ולו משום שהעותר מעולם לא פנה לעיריה בדרישה לכבד את הפסיקתא וזו מעולם לא הביעה את דעתה בעניין זה וממילא לא נדרשה להחליט דבר בנוגע לפסיקתא.

בנוסף נקבע כי על העותר לפנות אל בית-המשפט של פשיטת הרגל בבקשה להצהיר כי נוכח הפסיקתא, מופטר העותר מחובותיו לעיריה {חובות שלא פורטו בעתירה ובית-המשפט אינו יודע מה נכלל בהם, לא מבחינת מהותם ולא מבחינת סכומם}.

ב- בג"צ 3061/15 {יוסף אשרי נ' פרקליטות המדינה, תק-על 2015(2), 5238 (2015)} נקבע מפי כב' השופטת א' חיות כי דין העתירה להידחות על-הסף בשל קיומו של סעד חלופי.

בהתאם לסעיף 5 לחוק בתי-משפט לעניינים מינהליים, בצירוף פרט 21(5) לתוספת הראשונה לחוק זה מורים כי לבית-המשפט לעניינים מינהליים סמכות לדון בעתירה נגד החלטת רשות שניתנה לפי חוק לשכת עורכי-הדין {למעט לפי סעיפים 25א עד 25ה לחוק והחלטות של שר המשפטים}.

לפיכך, נקבע כי בפני העותר פתוחה הדרך להגיש עתירה לבית-המשפט לעניינים מינהליים וזהו ההליך שבו היה עליו לנקוט.

עוד נקבע כי הטענות שהעלה העותר כנגד החלטות בית-המשפט לענייני משפחה ונגד הרשעתו בפלילים, מקומן אינו במסגרת עתירה לבג"צ. בית-המשפט הגבוה לצדק אינו יושב כערכאת ערעור על החלטותיהם של בתי-המשפט האזרחיים או הפליליים, ויתרה-מכך מדובר בהחלטות ובפסקי-דין שהפכו חלוטים.

ב- בג"צ 1115/15 {טטיאנה שיימן נ' משרד לקליטת העלייה, תק-על 2015(2), 4009 (2015)} נדונה עתירה במסגרתה ביקשה העותרת להורות למשיבים לנמק מדוע טרם העמידו לה דיור ציבורי בהתאם להחלטות משנים קודמות אשר קבעו זכאותה לכך, וכן מדוע הודיעו לה כי פקעה זכאותה על-אף שלא הוצעה לה כל דירה, לא חידשו זכאותה גם לאחר שתקופת הזכאות הוארכה בנהליהם ואינם השיבו לפניותיה החוזרות בעניין.

כן ביקשה העותרת לנמק מדוע אין כל מנגנון בקרה ליישום החלטות הוועדות הקובעות זכאות לדיור ציבורי.

כב' השופט מ' מזוז קבע כי דין העתירה להידחות על-הסף מחמת קיומו של סעד חלופי בדמות פניה לבית-המשפט לעניינים מינהליים. על-פי סעיף 5(1) לחוק מוסמך בית-המשפט לעניינים מינהליים לדון בעתירה נגד החלטה של רשות {לרבות מחדל - סעיף 2 לחוק}, בין-היתר בעניין של "דיור ציבורי", בהתאם לפרט 13 לתוספת הראשונה: "דיור ציבורי - החלטה של רשות בעניין דיור ציבורי".

נקבע כי, העותרת ביקשה בעתירה סעד החורג מעניינה הפרטני, כנטען, ואין בו כדי לשחררה מהדרך שהתווה המחוקק לבירור עתירות בענייני דיור ציבורי לפני בית-המשפט לעניינים מינהליים.

ב- בג"צ 5239/11 {אורי אבנרי ואח' נ' הכנסת ואח', תק-על 2015(2), 1920 (2015)} נדונה שאלת הסעד העומד למי שנשללה ממנו הזכות להשתתף במכרז.

בית-המשפט מצא את סעיף 5 לחוק בית-המשפט לעניינים מינהליים כצינור המתאים לבירור טענות נגד החלטת השלילה בקבעו כי, שני מרכיבים בסעיף 3 לחוק בית-המשפט לעניינים מינהליים עלולים לעורר קושי חוקתי, הראשון, הצורך לקיים הליך הוגן {Due Process} והשני, אי-קביעת הוראות או כללים עלולה להביא להעדר יחס רציונלי בין שלילת ההשתתפות לקריאה לחרם.

בעניין סוגיית ההליך ההוגן קבע בית-המשפט כי החוק מסמיך את שר האוצר לקבוע, בהסכמת שר המשפטים ובאישור ועדת חוקה, חוק ומשפט, הוראות מגבילות להשתתפות במכרז, וכי יש לקחת בחשבון הן את הפגיעה בחופש הביטוי הפוליטי והן את הפגיעה בשוויון.

באשר לסוגיית השוויון, קבע בית-המשפט כי המשמעות של ההוראה היא שאלמלא הקריאה לחרם, המציע עשוי היה לעמוד ביתר תנאי-הסף של המכרז, ובמילים אחרות, הוא לא ישתתף רק בשל קריאתו לחרם.

בית-המשפט הוסיף כי המכרז הציבורי דוגל בעקרון השוויון ובשל כך חיוני לברר האם קיים מנגנון משפטי המאפשר למציע כזה, שהצעתו נדחתה בשל אי-עמידה בתנאי סעיף 3 לחוק בית-המשפט לעניינים מינהליים - לתקוף את הקביעה.

בית-המשפט קבע כי נראה כי התשובה לכך הינה חיובית, המפתח למסקנה זו מצוי בסעיף 5(1) לחוק בתי-המשפט לעניינים מינהליים, שעוסק בסמכות בית- המשפט המינהלי לדון בעניינים שונים.

הסעיף מפנה לתוספת הראשונה לחוק, אשר סעיף 5 לחוק בית-המשפט לעניינים מינהליים לה עוסק במכרזים. ומכאן עלה, על-פני הדברים, שמי שנשללה ממנו האפשרות להשתתף במכרז על רקע קריאה לחרם, עומדת לו הזכות לפנות בעניין לבית-המשפט המינהלי, ובהתאם לסדרי הדין אף להגיש ערעור לבית-משפט זה.

ב- עת"מ (נצ') 49913-03-15 {ירון יצחק ליכט נ' יצחק מירון, תק-מח 2015(2), 209 (2015)} נדונה עתירה אשר עסקה כולה בסוגיות הנוגעות להעסקתם של עובדים במסגרת עיריית עפולה, לרבות טענות הנוגעות ל"תפירת מכרזים" וחתימה על חוזים אישיים שלא כדין.

עניינים מסוג אלה כולם נוגעים לתחום יחסי עבודה, שהינו בסמכותו של בית-הדין לעבודה.
בקובעו כי הסמכות הייחודית הינה לבית-הדין לעבודה, קבע כב' השופט בנימין ארבל, כי גם אם לאזרח זכות לפנות לערכאות, הרי זכותו זו אמורה להיות בהתאם לחוק.

כב' השופט בנימין ארבל קבע כי דברי חקיקה שונים קובעים סמכויות שונות לבתי-משפט שונים, ומכאן שבית-המשפט לעניינים מינהליים מוסמך לדון רק בעניינים הנזכרים בתוספת הראשונה לחוק ולא הוחרגו על-ידי דבר חקיקה אחר. על מכרזים הנוגעים לקבלתו של אדם לחברה או לקידומו, חלה לעומת-זאת הוראת סעיף 24(א)(1א) לחוק בית-הדין לעבודה, התשכט-1969.

כמתחייב מפרשנות סעיף 5 לחוק בתי-משפט לעניינים מינהליים וסעיף 5 לחוק הנ"ל לתוספת הראשונה, אין סמכותו של בית-המשפט לעניינים מינהליים מתפרשת על מכרזים הנוגעים לקבלת אדם לעבודה או אי-קבלתו, עניינים אלו מצויים בסמכותו הייחודית של בית-הדין לעבודה. בהיעדר סמכות מקבילה לבית-המשפט לענייניים מינהליים, המסורה לבית-המשפט הגבוה לצדק בלבד, מנוע הוא מלדון בהם.

ב- ו"ע (יר') 60796-03-15 {צילה אדלר נ' משרד הרווחה והשירותים החברתיים, תק-מח 2015(1), 43223 (2015)} נמחקה על-הסף בקשה לפי פקודת בזיון בתי-משפט שתכליתה לאכוף על הרשות החלטה שהתקבלה בוועדת ערר.

כב' השופטת נאוה בן אור קבעה כי בהתאם לסמכותו של בית-המשפט לעניינים מינהליים המוגדרת בסעיף 5 לחוק בתי-משפט לעניינים מינהליים, בית-המשפט מוסמך לדון בעתירה המופנית כנגד החלטה של רשות או בערעור המנוי בתוספת השניה {ובנוסף בתובענה מינהלית או בעניין אחר שנקבע בחוק כי בית-משפט זה ידון בו}, ולכן בקשה לפי פקודת בזיון בית-המשפט, שתכליתה לאכוף על הרשות החלטה שהתקבלה בוועדת ערר, איננה מסוג העניינים שבגדר סמכותו של בית-המשפט לעניינים מינהליים, שכן אין המדובר בעתירה כנגד החלטה של רשות או בערעור מן הערעורים המנויים בתוספת השניה.

ב- בג"צ 435/15 {שומרה מושב עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית נ' רשם האגודות השיתופיות, תק-על 2015(1), 12862 (2015)} נדונה עתירה בבקשת העותרת, האגודה השיתופית שומרה מושב עובדים להתישבות חקלאית שיתופית בע"מ, להורות לרשם האגודות השיתופיות להפעיל סמכותו לפי סעיף 43 לפקודת האגודות השיתופיות, ולמנות חוקר בעניין הרכבה, דרכי עבודתה ומצבה הכספי של האגודה השיתופית אסם הגליל מכון תערובת של מושבי הגליל בע"מ.

העותרת טענה כי העתירה מצוייה בגדר סמכותו של בית-משפט זה ולא בית-משפט לעניינים מינהליים, בניגוד להוראת סעיף 5(2) לחוק בתי-משפט לעניינים מינהליים בצירוף פרט 1 לתוספת השניה לחוק, וזאת משני טעמים, האחד, כי הערעורים המנויים בתוספת השניה לחוק עניינם בהחלטות מעין-שיפוטיות של טריבונלים מיוחדים שונים, בעוד שהעתירה דנן עסקה ב"החלטה מינהלית טהורה", ולכן משלא נמנו בתוספת הראשונה החלטות מסוג ההחלטה דנן, נותרה היא בסמכות בג"צ.

הטעם השני הוא, כי העתירה אינה מופנית כנגד תוכן ההחלטה אלא עניינה בכך שלא התקבלה כל החלטה, ולפיכך עילת העתירה אינה תקיפת החלטה לפי הפקודה כי אם הפרת חובה כללית במשפט-המינהלי.

כבוד השופט מ' מזוז קבע כי דין העתירה להידחות מחמת קיומו של סעד חלופי. על-פי סעיף 5(2) לחוק בצירוף פרט מס' 1 לתוספת השניה לחוק בית-המשפט לעניינים מינהליים, מוסמך בית-המשפט לעניינים מינהליים לדון ב"ערעור על החלטות רשם האגודות השיתופיות לפי פקודת האגודות השיתופיות, למעט בענייני פירוק אגודות שיתופיות, בוררות בסכסוכים ועיקול זמני על נכסים", העתירה דנן, שעניינה בקשה כי המשיב ימנה חוקר לאגודה, אינה באה בגדר החריגים שפורטו בתוספת ולפיכך מוסמך בית-המשפט לעניינים מינהליים לדון בה.

סמכות זו חלה גם על עתירה נגד מחדל של רשות באי-הפעלת סמכותה, שכן בהתאם לסעיף 2 לחוק, גם "היעדר החלטה וכן מעשה ומחדל" הם בגדר "החלטה של רשות".

כב' השופט מ' מזוז הוסיף וקבע כי אמנם ככלל, התוספת הראשונה עוסקת בהחלטות מינהליות, שהביקורת השיפוטית עליהן מתבצעת בהליך של עתירה, בעוד התוספת השניה מפנה ככלל להחלטות של בתי-דין מינהליים וטריבונלים מעין-שיפוטיים, שהביקורת השיפוטית עליהן היא בהליך של ערעור מינהלי. אך החוק איננו מגביל את הביקורת בהליך של ערעור מינהלי להחלטות של טריבונלים מעין שיפוטיים.

באשר לביקורת השיפוטית על החלטות המשיב, גזרת המחוקק היא שתקיפת החלטה של המשיב, לרבות מחדל בקבלת החלטה, מקומה בבית-משפט לעניינים מינהליים בהליך של ערעור מינהלי ולא ב- בג"צ.

הליך זה של ביקורת החלטות המשיב חל, בהתאם לפרט 1 לתוספת-השנייה לחוק, על כל "החלטת רשם האגודות השיתופיות לפי פקודת האגודות השיתופיות", למעט החריגים שנמנו שם במפורש: "ענייני פירוק אגודות שיתופיות, בוררות בסכסוכים ועיקול זמני על נכסים", שהעניינים מושא העתירה אינם נמנים עליהם.

עניינים אלו הוחרגו מאחר והינם בעלי אופי אזרחי ולכן אמורים להיות מועברים לבית-המשפט המחוזי הדן בעניינים אזרחיים במסגרת התיקון המתאים של הפקודה.

בנוסף, בניגוד לטענת העותרת, אין ללמוד מתקנות 25-24 לתקנות בתי-משפט לעניינים מינהליים (סדרי דין), מסקנה אחרת. התקנות אמנם מורות כי בערעור מינהלי יש לפרט, בין-היתר, את שם בית-הדין ומספר ההליך, ולצרף כמשיבים את הצדדים להליך בבית-הדין, אולם אין ללמוד מכך כי הערעורים המינהליים מוגבלים להחלטות בתי-דין מינהליים בלבד, שכן "בית-דין" הוגדר בתקנות כ"ועדת ערר וכל גוף אחר שהחלטתו נתונה לערעור לפי התוספת השניה לחוק".

אשר-על-כן, נקבע כי העולה מן המקובץ, כי הביקורת השיפוטית על כלל החלטות המשיב, למעט חריגים שנקבעו במפורש, מסורה לסמכות בתי-המשפט לעניינים מינהליים, בהליך של ערעור מינהלי. זו מצוות המחוקק והמסקנה הנגזרת ממנה לענייננו היא כי לעותרת עומד סעד חלופי.

ב- עת"מ (חי') 2017-02-15 {יגאל וקנין ת.ז. 24987737 נ' משרד הביטחון - אגף שיקום, תק-מח 2015(1), 38784 (2015)} נדונה עתירה נגד המשיב, משרד הביטחון אגף השיקום, על החלטת רופא מחוזי, בה הוחלט להפסיק את הליווי לעותר, בנוסף הוגשה העתירה בעניין אי-הספקת תרופות ו/או טיפול רפואי במועד למערער על-ידי המשיב כמתחייב על-פי דין.

במחקו על-הסף את העתירה עקב חוסר סמכות עניינית קבע כב' השופט אברהם אליקים כי על-פי חוק בתי-משפט לעניינים מינהליים, סעיף 5(1) בתוספת פרט 26 לתוספת הראשונה, החלטות של רשות בענייני הטבות וסיוע הניתנים מכוח נוהלי אגף שיקום נכים במשרד הביטחון וכן החלטה של רופא מוסמך ראשי לפי תקנות הנכים (טיפול רפואי), התשי"ד-1954, הינן בסמכותו של בית-המשפט לעניינים מינהליים.

העותר בעתירה דנן הינו נכה צה"ל המוכר כנכה בדרגת נכות 50% בגין פוסט- טראומה אשר הגיש עתירתו כנגד החלטת רופא מחוזי, ד"ר עמאר מרזוק, שהורה להפסיק לו את הליווי.

העותר לא הפנה לנוהל ספציפי מכוחו הוגשה העתירה והוא הבהיר כי הוא עותר לביטול ההחלטה לביטול הליווי מהנימוק שההחלטה אינה סבירה ולא מנומקת, והבהיר כי ליווי לנכים ניתן מכוח סעיף 43א' ו- ג' לחוק הנכים (תגמולים ושיקום) ותקנה 24 לתקנות הנכים (טיפול רפואי), התשי"ד- 1954 אשר קובעת כי כל נכה הטוען שהוא זקוק לטיפול וזכאי לקבלו לפי סעיף 43 לחוק, רשאי לפנות לרופא מוסמך מחוזי שיחליט אם הוא זקוק לטיפול ומה הטיפול.

נקבע כי על-פי תקנה 4 לתקנות הנ"ל, נכה החולק על החלטתו של רופא מוסמך מחוזי רשאי לערור עליה לפני הרופא המוסמך המרחבי וכן נכה אשר חולק על החלטת רופא מוסמך מרחבי רשאי לערור עליה לפני הרופא המוסמך הראשי.

כב' השופט אברהם אליקים ציין כי מעיון בתקנות הנ"ל עולה כי העתירה הוגשה טרם זמנה ובטרם מוצו ההליכים, שכן העתירה מוגשת נגד החלטת רופא מחוזי ובהתאם ללשון תקנה 24 לתקנות הנכים (טיפול רפואי), מי שחולק על החלטת רופא מחוזי רשאי לערור עליה בפני רופא מוסמך מרחבי והחולק על החלטת רופא מוסמך מרחבי רשאי להגיש ערר בפני רופא מוסמך ראשי, ועל-כן הגשת העתירה בשלב בו טרם מוצו ההליכים מחייבת מחיקתה.

זאת ועוד גם בהתאם לפרט 26(2)(1) לתוספת הראשונה לחוק בתי-משפט לעניינים מינהליים, לבית-משפט דנן אין סמכות עניינית לדון בעתירה, שכן הסמכות של בית-משפט לענייניים מינהליים קמה על החלטה של רופא מוסמך ראשי לפי תקנות הנכים (טיפול רפואי), התשי"ד-1954, ומשההחלטה נשוא העתירה דנן ניתנה על-ידי רופא מחוזי מוסמך ולא רופא מוסמך ראשי, לבית-משפט זה אין סמכות עניינית לדון בעתירה.

עוד נקבע כי בקשתו של העותר לתקן את העתירה כדי לקיים דיון בבית-המשפט לענייניים מינהליים בחיפה, בהחלטה שלא ניתנה בחיפה, אינה מתיישבת עם הוראות הסמכות המקומית במשפט המינהלי.

תקנה 2 לתקנות בתי-המשפט לענייניים מינהליים קובעת כי את העתירה יש להגיש לבית-המשפט שבאיזור שיפוטו ניתנה ההחלטה, במקרה זה החלטתו של הרופא המוסמך הראשי, הצדדים להליך יכולים לכאורה להסכים לקיים דיון גם בפני בית-משפט שלו אין סמכות מקומית, במקרה זה לא רק שאין הסכמה, המשיב מתנגד לקיום הדיון בחיפה והוא פנה בבקשה לסילוק על- הסף.

ב- ע"א (ב"ש) 28523-03-15 {עופר פוקס נ' עמוס ברזילי דר', תק-של 2015(1), 109463 (2015)} נדונה בקשה להורות למשיבים לקצר את תקופת החזקת כלבו של המבקש בהסגר, בעקבות ארוע בו נשך הכלב אדם אחר.

המשיב הורה להחזיק הכלב בהסגר למשך עשרה ימים, על-מנת לברר האם הכלב חולה בכלבת. הבקשה דנן היא להורות כי מנין ימי הבירור ימנה מיום הנשיכה.

כב' השופט ירון מינטקביץ במחקו את התביעה על-הסף מחמת חוסר סמכות עניינית קבע כי הסמכות לדון בבקשה דנן אינה מסורה לבית-המשפט לעניינים מקומיים, או בית-המשפט השלום. הסעיף אליו הפנה המבקש, מקנה לבית- המשפט סמכות לדון בעבירות על-פי פקודת הכלבת. אין בכך כדי להקנות לבית-משפט סמכות לבחון שיקול-דעתה של הרשות בעניינים אחרים הנוגעים לפקודת הכלבת.

נקבע כי, כאשר בית-המשפט מתבקש להצהיר כי החלטת המשיבה להורות על בידוד כלבו ניתנה בחוסר סמכות ובין-היתר תוך חריגה קיצונית ממתחם הסבירות ותוך סטייה ממינהל תקין, המדובר בתביעה לסעד הצהרתי בה הגדרת הסעד מגלמת נכונה את מהותה, קרי תקיפה של החלטת הרשות ובקשה להכריז על בטלותה.

סמכותו של בית-המשפט לעניינים מקומיים נקבע בסעיף 55(א) לחוק בתי-המשפט הקובע כי, בית-משפט לעניינים מקומיים ידון בעבירות לפי פקודת העיריות, פקודת המועצות המקומיות, וחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, ולפי תקנות, צווים וחוקי עזר על פיהם, וכן בעבירות לפי החיקוקים המנויים בתוספת-השלישית, לרבות תקנות, צווים וחוקי עזר על פיהם.

בנוסף, על-פי סעיף 56(א) לחוק, בית-המשפט לעניינים מקומיים דן בסמכות מקבילה לבית-המשפט השלום.

אשר-על-כן נקבע כי סמכותו של בית-המשפט לעניינים מקומיים {ושל בית-משפט השלום מכוח סעיף 58 לחוק} הינה לדון בעבירות לפי פקודת הכלבת ולא בעניינים הנובעים ממנה. סמכות זו אינה כוללת את תקיפת החלטותיה של הרשות שפעלה מכוח סמכותה על-פי פקודת הכלבת.

זאת ועוד, סעיף 5(1) לחוק בתי-משפט מינהליים קובע מפורשות כי בית- המשפט לעניינים מינהליים ידון בעתירות נגד החלטה של רשות או של גוף המנוי בתוספת הראשונה, כאשר רשות מקומית ובכלל זאת נושא משרה או נושא תפקיד בה נכללים במסגרת סעיף 8(א) לתוספת הראשונה.

מטרתו של בית-המשפט לעניינים מינהליים הינה לרכז בידיו את הסמכות להפעיל ביקורת שיפוטית כנגד החלטות מסויימות של רשויות המינהל ובין יתר סמכויות רשאי בית-המשפט לעניינים מינהליים להעביר תחת שבט ביקורתו החלטות של רשויות מקומיות. לפיכך, כאשר אדם מעונין בביטולה או בשינויה של החלטה שנתקבלה על-ידי רשות מקומית, ובהעדר הסדר מיוחד, עליו לפנות לבית-המשפט לעניינים מינהליים.

נוסף על-כך, נקבע כי סעיף 75 לחוק בתי-המשפט אמנם מקנה לבית-המשפט סמכות טבועה לתת כל סעד ככל שיראה לנכון, אך כל-זאת במסגרת סמכותו העניינית. מקום שבו המחוקק קבע את הטריבונל המתאים לתקיפת מעשה הרשות יש להסתמך על סעיף זה או על סמכותו הטבועה של בית-המשפט.

אשר-על-כן, נקבע כי על התובענה היה להיות מוגשת לבית-המשפט לעניינים מינהליים כעתירה מינהלית בהתאם לסעיף 5(1) לחוק בתי-המשפט המינהליים.

אף-על-פי-כן שנתבקש בית-המשפט בתובענה דנן להורות על ביטול ההסגר כסעד ביניים. לא מצא לנכון בית-המשפט להעתר לה משני טעמים, הראשון, בהעדר סמכות עניינית, שכן גם הסעד ינתן בחוסר סמכות.

השני, לגופו של עניין ראייתי, כי באיזון שבין הותרת הכלב בהסגר למשך יומיים נוספים ובין החשש מהפצת מחלה מסוכנת, גובר הצורך בהגנה על הציבור, גם אם עצמת החשש אינה גבוהה.

ב- עת"מ (חי') 47890-11-14 {יוסי שאול נ' רשות מקרקעי ישראל, תק-מח 2015(1), 32888 (2015)} נדחתה עתירה על-הסף מחמת העדר סמכות עניינית היות ועיון בתוספת הראשונה לחוק בתי-משפט לעניינים מינהליים מלמד כי רשות מקרקעי ישראל איננה גוף המנוי בתוספת וגם העניין נשוא העתירה איננו מנוי בתוספת- הראשונה.

ב- עת"מ (ת"א) 6937-11-14 {אירנה ננוס נ' עיריית תל-אביב-יפו, תק-מח 2015(1), 36043 (2015)} נדונה עתירה לבטל את החיוב בגין שימוש במים בחודשים מסויימים או לחילופין להשוות את החיוב בגין שימוש במים עקב נזילה. בנוסף התבקש בית-המשפט להורות למשיבה להפסיק בהליכי גביה בהם היא נוקטת כנגד העותר ובין-היתר על ביטול עיקול שהוטל על דירת מגורים יחידה של העותר ומשפחתו.

בדחותה על-הסף את העתירה מחמת העדר סמכות עניינית קבעה כב' השופטת ד"ר דפנה אבניאלי כי העתירה דנן הופנתה כנגד החלטת המשיבה בעניין חיוב צריכת המים, נקבע כי אין המדובר בעניין המנוי בתוספת הראשונה לחוק בתי-המשפט לעניינים מינהליים בהתאם לסעיף 5(1) לחוק ולכן בית-המשפט נעדר סמכות עניינית לדון בעתירה.

במסגרת העתירה דנן התבקש סעד נוסף, להורות למשיבה להפסיק בהליכי הגביה בהם היא נוקטת, נקבע כי עניין זה איננו מצוי כלל בסמכות בית- המשפט לעניינים מינהליים.

ב- עת"מ (יר') 46653-02-15 {משה בר ששת נ' עיריית מעלה אדומים, תק-מח 2015(1), 31734 (2015)} נדונה עתירה בצירוף בקשה למתן סעד זמני לביטול החלטת המשיבה לנקוט בהליכים מינהליים נגד העותר כמו גם ליתן צו לביטול העיקול שהטילה המשיבה על חשבונותיו. ההליכים ננקטו נגד המשיב בגין חובות ארנונה.

בדחותו את העתירה על-הסף קבע כב' השופט דוד חשין, כי הדין הוא עם המשיבה שטענה כי בית-המשפט נעדר סמכות עניינית לדון בעתירה שכן זו מכוונת נגד רשות מקומית באיו"ש, שכוננה מכוח תחיקת הביטחון של מפקד כוחות צה"ל באזור, שעה שעל-פי חוק, סמכותו של בית-המשפט לעניינים מינהלים מתפרשת אך ורק על רשויות מקומיות שכוננו מכוח הדין החל בתחום מדינת ישראל.

בית-המשפט קבע כי סמכותו של בית-המשפט לעניינים מינהליים, המוקנית לו על-ידי חוק בתי-המשפט לעניינים מינהליים, היא טריטוריאלית. בהיעדר הוראה מיוחדת המתירה זאת, לא יכול בית-המשפט לעניינים מינהליים לדון בהליכים מינהליים שעניינם ישובי יהודה ושומרון.

2. הפרשנות לתוספת הראשונה
גדרי סמכותו של בית-המשפט לעניינים מינהליים קבועים באופן פרטני בתוספת הראשונה. מדובר ב"רשימה סגורה" אשר אין להוסיף עליה, אך גם אין לגרוע ממנה.

מעיון בתוספת הראשונה לחוק עולה, כי הפרטים בה נחלקים לשני סוגים: הסוג האחד עניינו נושאים ספציפיים שהמחוקק קבע כי יידונו בבית-המשפט לעניינים מינהליים, כגון סעיף 4(ב) לתוספת, הדן בענייני כשירות ופסלות לכהונה במועצה הדתית, וכן סעיף 7, סעיף 10 וסעיפים אחרים לפיהם מהות הסכסוך היא הקובעת את הסמכות. הסוג השני עניינו סכסוכים הנוגעים להחלטה (לרבות מעשה או מחדל) של גוף מסויים המנוי בתוספת, יהא נושא ההחלטה אשר יהא, כאשר זהות הגוף המחליט היא הקובעת את הסמכות. כזה הוא לדוגמה סעיף 8(א) לתוספת ("החלטה של רשות מקומית"), שקריאתו ביחד עם סעיף 2 לחוק אינה מותירה ספק כי הסמכות לדון בעתירה מסורה לבית-המשפט לעניינים מינהליים באשר מדובר בהחלטה של רשות מקומית.

אליעד שרגא ורועי שחר, גורסים בספרם כי "לצורך הסמכת בתי-המשפט לעניינים מינהליים לדון בעתירות מינהליות נבחרו שני מודלים: 'מודל העניין' ו- 'מודל הגוף המחליט'. בחלק מהמקרים, נושא הסכסוך, הוא שקובע את סמכות בתי-המשפט לעניינים מינהליים... במקרים אחרים, זהות הגוף המחליט היא שקובעת את סמכות בתי-המשפט לעיניינים מינהליים לדון בעתירות מינהליות. למשל... פרט 8(א) לתוספת הראשונה לחוק, העוסק בהחלטה של רשות מקומית או של נושא משרה או תפקיד בה." {המשפט המינהלי - עילות סף (הוצאת שש, תל אביב, התשס"ח-2008), 33}.

סעיף 5(1) לחוק מונה, למעשה, שלוש דרישות: האחת, שהעתירה תופנה כנגד החלטה של גוף או רשות. השניה, שהגוף או הרשות נגדן מופנית העתירה יהיו מנויים בתוספת הראשונה. השלישית, שהעניין נשוא העתירה יהיה מנוי בתוספת הראשונה.

ב- עע"מ (מינהליים) 7832/08 {כפר הנוער דרך תקוה נ' משרד הרווחה, תק-על 2009(4) 469 (2009)} קבעה כב' השופטת א' חיות כי עניינה של העתירה הוא בהחלטתו של המשיב לסיים התקשרות חוזית עם המערערת נוכח הפרות יסודיות של החוזה לטענתו.

במילים אחרות, מדובר בפעולה "אזרחית" אשר גם אם בוצעה על-ידי רשות שלטונית, סמכות השיפוט לדון בסכסוך הנוגע אליה נתונה לבית-המשפט האזרחי הרגיל וכלשון בית-משפט זה ב- בג"צ 348/78 {אדריכל דוד ינאי נ' עיריית חיפה, פ"ד לג(1), 51 (1978)} "העובדה שהחוזים נעשו על-ידי גופים ציבוריים אינה משנה ממהותו האזרחית של הסכסוך" {ראו גם בג"צ 731/86 מיקרו דף נ' חברת החשמל לישראל בע"מ, פ"ד מא(2), 455 (1987)}. ולכן, בדין אימץ, איפוא, בית-משפט קמא את עמדת המשיב בסוגיית הסמכות וקבע כי עתירת המערערים אינה אלא תובענה אזרחית שעילתה בחוזה והסעדים שנתבקשו בה נוגעים לאכיפתו.

ב- ה"פ (שלום עכ') 8841-08-08 {ספואן פאהום נ' עיריית עכו, תק-של 2009(3), 39631 (2009)} קבע כב' השופט ג'מיל נאסר כי לכאורה, מתקיימים התנאים לפיהם העתירה שבפנינו עניינה ארנונה (סעיף 1 לתוספת הראשונה) נגד רשות מקומית (סעיף 8 לתוספת הראשונה), ולכן הסמכות העניינית תהא לבית-המשפט לעניינים מינהליים. יחד-עם-זאת, קיימת סמכות לבית-המשפט השלום לדון בסעד המבוקש וזאת מן הנימוק שהתובע אינו טוען נגד עצם החיוב בגין ארנונה או שיעור החיוב שהוטל עליו, אלא טוען כי הנתבעת מנועה מלנקוט הליכי הוצאה לפועל לאור נכונותו לשלם את החוב המוטל עליו ובלבד שהנתבעת תפרט את מרכיבי החוב (ארנונה, מים...), בגין איזה נכס נקבע החיוב וביחס לאיזה שנים. התובע טוען כי פניותיו לעיריה בעניין זה נותרו ללא מענה ולכן מנועה העיריה מלנקוט בהליכי הוצאה לפועל. הסעד המבוקש, על רקע הטיעון הנ"ל, הינו במסכות בית-המשפט השלום.

סעיף 5 לתוספת הראשונה לחוק קובע כי "ענייני מכרזים של גוף או רשות המנויים בסעיף 2 לחוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992, וענייני מכרזים של רשות מקומית, שעניינם התקשרות בחוזה לביצוע עסקה בטובין או במקרקעין, לביצוע עבודה או לרכישת שירותים, וכל מכרזים שעניינם מתן רישיון או זיכיון לפי דין". ב- ת"א (שלום נצ') 2642-05-08 {מ. מ. כעבייה - טבאש - חג'אג'רה נ' שדאפנה קומפיוטר בע"מ, תק-של 2009(3), 23992 (2009)} קבעה כב' הרשמת אינעאם שרקאוי כי התביעה בה עסקינן, הינה תביעה למתן פסק-דין הצהרתי או צו עשה, ובו מבקשת המשיבה לחייב את המבקשות להתקשר איתה בהסכמים לביצוע מכרז אשר פרסמו האחרונות. מכאן, בית-המשפט זה (בית-משפט השלום) נעדר כל סמכות לדון בתביעה.

ב- עת"מ (מחוזי נצ') 169/09 {קבוצת ש' ניר בע"מ נ' המרכז הארצי לפתוח מקומות קדושים, תק-מח 2009(3), 14580 (2009)} קבע כב' השופט זיאד הווארי כי ניתן לקבוע כי אומנם בסעיף 1 לחוק חובת המכרזים, המגדיר תאגיד ממשלתי, לא מוזכרת עמותה ממשלתית, אלא חברה ממשלתית, אך הואיל ובית-המשפט קבע כי דינה של עמותה ממשלתית לצורך חוק החברות הממשלתיות כדין חברה ממשלתית, אזי ניתן לומר כי פרשנות מרחיבה ותכליתית של המושג "חברה ממשלתית" לצורך חוק חובת המכרזים, טומנת בחובה אף עמותה ממשלתית.

מכאן גם המסקנה המתבקשת, כי המושג "תאגיד ממשלתי" המופיע בסעיף 2(א) לחוק חובת המכרזים כולל גם "עמותה ממשלתית", ולכן חוק חובת המכרזים חל על המשיב. משכך הם פני הדברים, משמעות הדבר הינה כי לבית-המשפט לעניינים מינהליים, סמכות עניינית לדון בענייני מכרזים של המשיב.

פרשנות מרחיבה זו, מתיישבת עם מבנה המשיבה ומטרותיו, הרי על-פי המסמכים המאגדים את המשיב עולה, כי מדובר בעמותה אשר מרבית חבריה מגופים ממשלתיים, ומטרותיה הן ציבוריות וממומנת בעיקר על-ידי המדינה, ולא יעלה על הדעת, והדבר אף מנוגד להגיון הפשוט שתאגיד כזה יפעל לפי ראות עיניו שלא בהתאם לחוק חובת מכרזים וללא כל פיקוח של בית-המשפט לעניינים מינהליים.

פרשנות תכליתית זו לפיה נקבע, כי לבית-המשפט לעניינים מינהליים סמכות עניינית לדון בענייני מכרזים של עמותה ממשלתית מתיישבת אף עם התיקון מס' 15 לחוק בתי-משפט לעניינים מינהליים משנת 2005, לפיו תוקן פריט 5 שבתוספת הראשונה לחוק, והתווספה בו שם הפניה לגופים המנויים בסעיף 2 לחוק חובת המכרזים כאמור לעיל, כל זאת במגמה להביא לריכוז כל ענייני המכרזים בבית-משפט לעניינים מינהליים.

ב- בש"א (מחוזי נצ') 1092/09 {כחילי סאהר נ' דיאזן איברהים, תק-מח 2009(3), 8476 (2009)} קבע כב' השופט עאטף עיילבוני כי הואיל ונושא התובענה העיקרי הוא הקצאת המגרש נשוא המחלוקת שלא בדרך של מכרז, לא ניתן לראות תביעה זו כעתירה הנכללת בסעיף המכרזים שבחוק בתי-משפט לעניינים מינהליים, ולפיכך אין מדובר בתובענה שבסמכות בית-המשפט לעניינים מינהליים.

ב- בש"א (מחוזי ת"א) 13476/09 {יעקב בשן נ' עיריית רמת השרון, תק-מח 2009(3), 12677 (2009)} קבע כב' השופט עמירם בנימיני כי ככל שהתביעה נועדה לאסור על העיריה לנקוט צעדים כלשהם נגד התובעים, לצורך אכיפת חוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968, או בעניין קידום תוכנית מפורטת, כי אז בית-המשפט המוסמך לדון בעניין הוא בית-המשפט לעניינים מינהליים כאמור בסעיף 5(1) לחוק וסעיפים 7 ו- 10 לתוספת הראשונה לחוק זה.

ב- בש"א (מחוזי נצ') 29/10 {עיריית בית-שאן נ' התנועה למען איכות השלטון בישראל, ע"ר, תק-מח 2010(1), 7190 (2010)} התייחס כב' השופט דוד חשין לסעיף 8(א) בתוספת הראשונה וקבע כי במקרה הנדון, נתמלאו שני התנאים הראשונים שנקבעו בסעיף 5(1) לחוק: מדובר בהחלטה של רשות, והרשות מנוייה בתוספת הראשונה.
במקרה הנדון, המחלוקת בין הצדדים, מצטמצמת לשאלה, האם הקמת אתר אינטרנט הינו עניין המנוי בתוספת הראשונה, אם לאו. כב' השופט דוד חשין, קבע כי אף בית-המשפט העליון נדרש לא אחת לעניין זה, בין-היתר אף בעניינה של המבקשת, וקבע כי מכוח ההוראה הקבועה בסעיף 8 לתוספת הראשונה לחוק נתונה לבית-המשפט לעניינים מינהליים הסמכות לדון במגוון נושאים שההחלטה בהם ניתנה על-ידי רשות מקומית.

ב- ת"ק (תביעות קטנות יר') 1857/09 {ירון דורון נ' ניר ברקת - ראש עיריית ירושלים, תק-של 2009(2), 14837 (2009)} קבעה כב' השופטת אנה שניידר כי פעולות מינהליות, לרבות אכיפת חוקים או הימנעות מאכיפתם, המבוצעות על-ידי הרשות המקומית הינן בגדר "החלטה של רשות מקומית" כאמור בסעיף 8(א) לתוספת הראשונה לחוק, ועל-כן תקיפתן נעשית בבית-המשפט לעניינים מינהליים ולא בבית-משפט אזרחי לרבות בית-המשפט לתביעות קטנות. לאור זאת, נדחתה התביעה מחמת חוסר סמכות עניינית {ראה גם ב"ש (מקומיים נת') 1099/08 דדוש דורון נ' עיריית נתניה, תק-מח 2009(1), 10492 (2009)}.

בהקשר זה, ראוי להדגיש כי ב- רע"א 11224/04 {המועצה המקומית פרדסיה נ' בלונדר, פ"ד נט(5), 473 (2005)} קבע בית-המשפט כי הסמכות לדון בהשגות על פעולות מינהליות של רשות מקומית נתונה, בסייג הקבוע בפרט 8(א) לתוספת לחוק ובהיעדר הסדר מיוחד, לבית-המשפט לעניינים מינהליים, והיא אינה נתונה לבתי-המשפט האזרחיים, ללא קשר לשאלה אם הופעל שיקול-דעת על-ידי הרשות טרם ביצועה של הפעולה המינהלית, או אם מדובר ב"פעולה טכנית גרידא" {ראה גם עת"מ (ת"א) 1112/03 טויטו נ' עיריית תל-אביב, פורסם באתר האינטרנט נבו (29.05.03)}.

ב- ת"א (שלום חד') 14228-11-09 {מחמוד נדאף נ' מע"צ החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ, תק-של 2009(4), 12714 (2009)} קבעה כב' השופטת קרן אניספלד כי סעיף 10 לתוספת הראשונה עוסק בענייני תכנון ובניה ומפרט מה הם אותם ענייני תכנון ובניה שבהם מוסמך לדון בית-המשפט לעניינים מינהליים. במקרה זה, החלטות המשיבה, לרבות החלטה של רשות בענייני תכנון ובניה לפי פקודת הדרכים, אינן בין העניינים המנויים בסעיף 10 לתוספת הראשונה או בסעיף אחר של תוספת זו. במצב דברים זה אין לקבל את הטענה כי בית-המשפט לעניינים מינהליים הוא בעל הסמכות העניינית לדון בהליך זה.

ב- בג"צ 332/08 {שרון כוכבי נ' שר האוצר, תק-על 2009(4), 2227 (2009)} קבעה כב' השופטת א' פרוקצ'יה כי לאחר בחינת עיקרי העתירה, הגיעה למסקנה כי דינה להידחות על-הסף שכן, הן תוכנית האיחוד והחלוקה והן ההפקעה בוצעו מכוח חוק התכנון והבניה ושילוב סעיף 5(1) לחוק עם פריט 10(א) לתוספת הראשונה לחוק זה מורה, כי עתירה בענייני תכנון ובניה לפי חוק התכנון והבניה, תידון בבית-משפט לעניינים מינהליים, למעט עבירות ועונשין לפי חוק התכנון והבניה, החלטות שעניינן תוכנית מיתאר ארצית או מחוזית, והחלטות שר הפנים.

לאור הנ"ל, העניין שבנדון, איננו נכנס לגדר החריגים המופיעים בסיפא לפריט 10(א), והוא, במובהק, עניין מענייני תכנון ובניה. משכך, בידי העותרת סעד חלופי של פניה לבית-המשפט לעניינים מינהליים בכל הנוגע לביטול החלטת ההפקעה ולביטול תוכנית האיחוד והחלוקה ולנוכח קיומו של סעד חלופי כאמור, אין מקום כי בית-משפט זה (בג"צ) יזקק לסוגיות אלה, הכלולות בעתירה.

ב- בג"צ 9600/09 {האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' שר הפנים, תק-על 2010(1), 6800 (2010)} קבע כב' השופט ע' פוגלמן כי לפי סעיף 5 לחוק, בצירוף עם פרט 12 לתוספת הראשונה לחוק, החלטות של רשות, בין-היתר, לפי חוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952 ולפי סעיף 7 לחוק האזרחות, התשי"ב-1952, ובכלל זה החלטות נוהל, נתונות לביקורתו השיפוטית של בית-המשפט לעניינים מינהליים {ראה גם בג"צ 10401/08 שאדי קיסיה נ' שר הפנים, תק-על 2009(2), 3075 (2009); בג"צ 78/09 הכנסיה האורתודוקסית הרומנית בארץ הקודש נ' שר הפנים, תק-על 2009(1), 4821 (2009)}.

ב- בג"צ 9762/09 {איסתיקלאל אלאשקר נ' שר הפנים, תק-על 2009(4), 10158 (2009)} קבע כב' השופט א' גרוניס כי הסעדים המבוקשים בעתירה מבוססים על סעיף 7 לחוק האזרחות, התשי"ב-1952 ועל חוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה), התשס"ג-2003 ולפי הוראת סעיף 5(1) לחוק ופרט 12 לתוספת הראשונה לאותו חוק, מוסמך בית-המשפט המחוזי בשבתו כבית-משפט לעניינים מינהליים, לדון בעתירה וליתן את הסעדים המבוקשים בה. לפיכך, משבידי העותרים סעד חלופי על דרך פניה לבית-המשפט לעניינים מינהליים, דין העתירה להידחות.

ב- בג"צ 4372/09 {רובין מוחמד דבאקי נ' שר הפנים, תק-על 2009(3), 414 (2009)} קבע כב' השופט י' דנציגר כי על-פי הוראת סעיף 5(1) לחוק ופרט 12(2) לתוספת הראשונה לאותו חוק, מוסמך כיום בית-המשפט לעניינים מינהליים לדון בעתירה שעניינה החלטה של רשות לפי סעיף 7 לחוק האזרחות. משקיים לעותרים סעד חלופי על דרך של הגשת עתירה לבית-המשפט לעניינים מינהליים, אין מקום כי בית-משפט זה יידרש לעתירתם.

ב- בג"צ 3580/09 {גלילה עמאש נ' משרד הפנים, תק-על 2009(3), 2834 (2009)} קבעה כב' השופט ד' ביניש כי מקריאת העתירה עולה, ועל כך אין הצדדים חלוקים, כי הבקשה לאיחוד משפחות הוגשה על-פי סעיף 3 להוראת השעה. בהתאם להוראת סעיף 5(1) לחוק ובהתאם להוראת סעיף 12(3) לתוספת הראשונה בחוק זה, עניינה של בקשה לאיחוד משפחות על-פי סעיף 3 להוראת השעה מסור לסמכותו העניינית של בית-המשפט לעניינים מינהליים. משכך, ונוכח קיומו של סעד חלופי, מקומה של העתירה בבית-המשפט לעניינים מינהליים ודי בטעם זה כדי לדחות העתירה על-הסף {ראה גם בג"צ 4326/09 מוסא ראשד סלאמה נ' ראש ממשלת ישראל, תק-על 2009(2), 3282 (2009)}.

ב- ה"פ (שלום נת') 110-08 {שלמה בן שלמה נ' משרד התחבורה-מחלקת רישוי, תק-של 2009(2), 31313 (2009)} קבעה כב' השופטת איריס רבינוביץ ברון כי על-פי סעיף 5(1) ופרט 14 לתוספת הראשונה לחוק הסמכות להפעלת ביקורת שיפוטית על החלטות של רשות לפי פקודת התעבורה, למעט החלטות של שר ועניינים שהינם בית-משפט לתעבורה, נתונה לבתי-המשפט המחוזיים, בשבתם כבתי-משפט לעניינים מינהליים. לפיכך, החלטת רשות הרישוי אותה תוקף המבקש היא החלטה שהסמכות לדון בה נתונה לבית-המשפט לעניינים מינהליים ולא לבית-משפט זה (בית-משפט שלום).

3. הפרשנות לתוספת השניה
ב- ה"פ (מחוזי ב"ש) 2065/07 {בית-עזרא מושב עובדים להתיישבות, אגודה שיתופית בע"מ נ' תנובה מרכז שיתופי לשיווק תוצרת חקלאית בע"מ, תק-מח 2009(3), 13917 (2009)} קבעה כב' השופטת רחל ברקאי כי בית-המשפט אינו יכול להכשיר מסלול "עוקף" הליך מינהלי שהיה על האגודה לנקוט בו מייד לאחר שנדחתה בקשתה לביטול פסק-הדין שכן, על החלטת הרשם יכלה האגודה לערער לבית-משפט לעניינים מינהליים, זכות המוקנית לה מכוח סעיף 1 לתוספת השניה לחוק, המקנה לבית-משפט לעניינים מינהליים, כאמור בסעיף 5(2) לחוק, את הסמכות לדון ב"ערעור על החלטת רשם האגדות השיתופיות לפי פקודת האגודות השיתופיות למעט בענייני פירוק אגודות שיתופיות, בוררות וסכסוכים ועיקול זמני על נכסים".

סעיף 31(א) לחוק הרשויות המקומיות (ביוב), התשכ"ב-1962 קובע כי "העורר והרשות המקומית רשאים לערער על החלטת ועדת הערר לפני בית-המשפט המחוזי שבתחום שיפוטו נמצא המושב של ועדת הערר וידון בו שופט יחיד; אין לערער על החלטת בית-המשפט המחוזי בערעור כאמור אלא ברשות בית-המשפט ובנקודה משפטית בלבד". ערעור לפי סעיף זה מוגש כערעור מינהלי כאמור בסעיף 5(2) לחוק יחד עם פרט 4 לתוספת השניה לחוק זה {רע"א 4990/05 ממן יעקב ואח' המבקשים ב- רע"א 4990/05 נ' עיריית הרצליה המשיבה ב- רע"א 4990/05, תק-על 2009(4), 198 (2009)}.

4. הפרשנות לתוספת השלישית
תובענה מינהלית נדונה בפני בית-המשפט לעניינים מינהליים מכוח סעיף 5(3) לחוק בתי-משפט לעניינים מינהליים, התש"ס-2000, המסמיך את בית-המשפט לדון בתובענות מינהליות, אשר מנויות בתוספת השלישית לחוק.

התוספת השלישית לחוק מונה כיום שני עניינים בלבד. האחד, תובענה לפיצויים שעילתה במכרז, כאמור בפסקה 5 לתוספת הראשונה {דברי כב' השופטת אסתר הלמן ב- בש"א (מחוזי נצ') 320/09 מועצה אזורית הגלבוע נ' ויקטור גרייב בע"מ, תק-מח 2009(4), 5181 (2009)}. השני, תביעה כאמור בסעיף 5(ב)(2) לחוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006.

קריאת הוראת סעיף 5(3) לחוק ושילובה עם הוראות התוספת השלישית והראשונה מביא למסקנה, כי תביעה כספית לפיצויים, שעילתה מכרז, היא בסמכותו של בית-המשפט לעניינים מינהליים, ללא שום קשר לגובה הסכום הנתבע. תביעת פיצויים, גם אם על-פי סכומה היא אמורה להיות בסמכותו של בית-משפט השלום, תהיה בסמכות בית-המשפט לעניינים מינהליים, ובלבד שעילתה נובעת ממכרז.

המחוקק הבחין בין תביעת פיצויים שעילתה מכרז לבין תביעה כספית אחרת שאינה פיצויים כגון השבה. הטעם לכך הוא שתביעת פיצויים מחייבת את בית-המשפט להיכנס לשאלות הנוגעות לחוקיות ההליכים שנקטה בהם המעוצה במהלך הליכי המכרז, השיקולים שעמדו לנגד עיניה עת החליטה להעדיף הצעה אחת על פני הצעה אחרת, והשיקולים שהביאו אותה לביטול המכרז, אם כך נעשה. תביעת השבה אינה מחייבת בהכרח בירור שאלות אלה, שכן בתביעת השבה המחלוקת מתמקדת בעיקר בשאלת גובה הסכומים שיש להשיב.

לאבחנה בין תביעת השבה של כספים ששולמו מכוח מכרז לבין תביעת פיצויים יכולה להיות השלכה לעניין קביעת בית-המשפט המוסמך לדון בתובענה. בעוד שתביעת השבה יכולה להיות בסמכות בית-משפט שלום, הרי תביעת פיצויים מכוח מכרז היא, ללא ספק, בסמכות בית-המשפט לעניינים מינהליים.

ב- ת"א (שלום נצ') 14317-11-08 {מועצה אזורית גלבוע נ' ויקטור גרייב בע"מ, תק-של 2009(2), 41469 (2009)} קבעה כב' השופטת ערפאת טאהא כי במקרה הנדון בפניה עסקינן בתביעת פיצויים מכוח מכרז ולא תביעת השבה ולכן, לא צריכה להיות מחלוקת כי הסמכות נתונה לבית-משפט לעניינים מינהליים ולא לבית-המשפט השלום.

כאמור, סעיף 5(3) לחוק הסמיך את בית-המשפט לעניינים מינהליים לדון בתובענות מינהליות, אשר מנויות בתוספת השלישית לחוק. בתחילה נקבעה בתוספת השלישית רק תובענה מינהלית אחת, "תובענה לפיצויים שעילתה במכרז". בשנת 2006 נתווספה לתוספת השלישית לחוק גם תובענה מינהלית לפי סעיף 5(ב)(2) לחוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006, כלומר, תובענה מינהלית נגד רשות, כהגדרתה בחוק בתי-משפט לעניינים מינהליים. התובענה המינהלית בעניין מכרז ציבורי, היתה "הסנונית הראשונה", שהכירה בזכות לסעד כספי גם בעילה מינהלית {דברי כב' השופט י' נועם ב- ת"מ (מחוזי יר') 12/01 עתיר בע"מ נ' מדינת ישראל, תק-מח 2008(4), 13339 (2008). דבריו בהרחבה לעניין זה יובאו להלן}.

תובענה מינהלית שעילתה במכרז, אשר יסודה בהתנהגות הרשות המינהלית כמו גם בהפרות חובותיה, ניתן לבסס על עילות מסוגים שונים שנתגבשו במהלך ההליך המכרזי, עילה חוזית; עילה נזיקית; עילה מדיני עשיית עושר ולא במשפט וכן עילה מינהלית.

עקרונותיה של העילה המינהלית, בין כעילה עצמאית, ובין כעילה הנובעת אף מדיני החוזים ודיני הנזיקין, מצויים עדיין בשלב של פיתוח וגיבוש בפסיקה, והשאלה האם יש מקום לפסוק פיצויים בגין הפרת חובה על-ידי הרשות המינהלית תלויה בנסיבותיו של כל מקרה, כגון: מהות החובה שהופרה; ההתנהגות המינהלית; טיב הנזק והקשר הסיבתי בין ההפרה לבין הנזק {ראו גם י' זמיר הסמכות המינהלית, כרך ב' (התשנ"ו-1996), 731}.

העילה המינהלית, כעילה עצמאית שמקורה במשפט המינהלי, הוכרה בפסיקה במסגרת הִלכת הפיצויים המינהליים. עילה זו מקימה סעד של פיצויים, מקום שבו הרשות פעלה בניגוד לכללי המשפט המינהלי, ופעולותיה הסבו נזק לתובע או לעותר.

הלכה זו כאמור הותוותה ב- בג"צ 101/74 {בינוי ופיתוח בנגב בע"מ נ' שר הביטחון, פ"ד כח(2), 449 (1974)} שם נפסק כי "ברוב המכריע של המקרים המגיעים כדין לבית-משפט זה, לא מתעוררת כלל שאלה של אחריות לפי דיני החוזים או לפי דיני הנזיקין. אף-על-פי-כן עשוי האזרח להיפגע ולסבול נזק כתוצאה מפעולה בלתי-כשרה או בלתי-נאותה או מהימנעות מפעולה שלא כדין או מאיחור בלתי-סביר ובלתי-מוצדק בעשיית הפעולה, ומן הצדק שגם במקרים אלה תִישא הרשות באחריות כדי לפצות על הפגיעה או הנזק שנגרם. בכך נתקרב לאחריות מינהלית כללית של הממשל, ובמקרה של נזק הנגרם עקב התנהגות שלא כשורה, לא הפרט הניזוק יישא בו, כי אם הגוף אשר בשמו, למענו או מטעמו הוא נגרם".

מכוחה של הלכה זו, אף הוכרה זכותו של מי שאמור היה לזכות במכרז, לנקוט בנוסף להליך של הגשת עתירה למימוש הזכיה, גם בהליך של תובענה לסעד כספי של פיצויים, בין לפיצויי קיום (פיצויים חיוביים), קרי, לשיעור הרווח שהיה צפוי לו מהזכיה במכרז, ובין לפיצויי הסתמכות (פיצויים שליליים) על הנזקים שנגרמו לו כתוצאה מההשתתפות במכרז.

על המכרז הציבורי חלות שתי מערכות דינים, המשפט המינהלי והמשפט האזרחי הפרטי, בבחינת "דואליות נורמטיבית" {בג"צ 492/79 חברה פלונית נ' משרד הביטחון, פ"ד לד(3), 716 (1980); בג"צ 991/91 פסטרנק נ' שר הבינוי והשיכון, פ"ד מה(5), 50 (1991)}. "דואליות נורמטיבית" או "רב-מערכתיות" זו, יוצרת שתי וערב של דינים מינהליים ואזרחיים, אשר לאורם יכריע בית-המשפט בסכסוך שבין התובע-העותר לבין הרשות המינהלית, ובמקרה של סתירה, ייסוג בדרך-כלל הדין הפרטי מפני המשפט הציבורי, בהיות האחרון בבחינת דין מיוחד.

בכל הנוגע לתובענה מינהלית שעילתה במכרז, יחולו, איפוא, על התובענה שתי מערכות הדינים הללו. על מאפייניה של התובענה המינהלית, כהליך "מעורב", הן בהיבטים המהותיים, והן באלו הדיוניים והראייתיים, עמד כב' השופט א' רובינשטיין ב- עע"מ 9660/03 {עיריית רחובות נ' שבדרון, פ"ד נט(6), 241, 248 (2005):

"מחד גיסא, התובענה המינהלית אומנם מתאפיינת במאפייניה של תובענה אזרחית על המשתמע במהות, בסדרי הדין ובדיני הראיות... מאידך גיסא, מעצם היותה "מינהלית" ומצויה ב"סביבת עבודה" של יישום הדיון המינהלי, מתאפיינת היא במאפיינים מסויימים של הדין המינהלי, שהדעת נותנת כי עם הזמן יוצק לתוכם תוכן. רעיון זה לכאורה דו-כיווני כשמדובר בבעלי הדין: מחד גיסא, יינתן מן הסתם משקל מסויים להיותה של התובענה נדונה בבית-משפט מינהלי בכל הנוגע להתנהגותה של רשות מינהלית ולמצופה ממנה, ומאידך גיסא יחול הדבר גם על סממני התנהגות של התובעים... אכן, בהפעילו את סדרי הדין האזרחיים בדונו בתובענה מינהלית יזכור בית-המשפט כי בתובענה לפיצויים הוא עוסק, אך גם לא ישכח את לחם חוקו. בלי לקבוע מסמרות, ניתן לשער כי אמות-המידה, כמו שיהוי שבגדרי המשפט האזרחי יופעלו במשורה... עשויות להיות נגישות במידה רבה יותר בדין התובענה המינהלית. למשל, ייתכן כי מרכיב תום-הלב, המשפיע על היחס לשיהוי בגדרי המשפט האזרחי... ייטה להתמזג כאן לעיתים עם כלל הסבירות."

עוד נקבע בפרשת שבדרון שלעיל כי "הדעת נותנת, כי בית-המשפט המינהלי לא יתעלם מ"מינהליות התובענה" בדונו בתיקים הבאים בפניו כתובענות מינהליות, אף שיסודם אזרחי".

על-כן, על התובענה המינהלית תחול דואליות נורמטיבית של שילוב בין המשפט האזרחי לבין המשפט המינהלי, בהיבטים מהותיים ודיוניים. על רקע הדואלית הנורמטיבית האמורה, ניתן להחיל על הליך של תובענה מינהלית גם טענות-סף מהמשפט המינהלי, ובכלל זה טענות של שיהוי, אי-מיצוי הליכים והיעדר תום-לב הגובל בחוסר נקיון-כפיים; זאת בהתחשב במאפייניה הייחודיים של תובענה מינהלית כספית ביחס לעתירה שהִנה אכיפתית בלבד, ובשינויים המחוייבים המתבקשים מכך.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

מותב וסמכותו העניינית של בית-המשפט לעניינים מינהליים (סעיפים 5-3 לחוק)