תובענה מינהלית (תקנה 29 לתקנות (סדרי דין))

תקנה 29 לתקנות בתי-משפט לעניינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000 קובעת כדלקמן:

"29. תובענה מינהלית
תובענה מינהלית תוגש על דרך הגשת כתב תביעה והדיון בה יתקיים לפי תקנות סדר הדין האזרחי, אם אין בעניין הנדון או בהקשרו דבר שאינו מתיישב עם הוראות החוק ותקנות אלה."

התובענה המינהלית {הסקירה להלן, נלקחה מתוך דברי כב' השופט א' רובינשטיין ב- עע"מ (מינהליים) 9660/03 עיריית רחובות נ' אילן שבדרון, פ"ד נט(6), 248 (2005)} מתאפיינת אומנם במאפייניה של תובענה אזרחית על המשתמע במהות, בסדרי דין ובדיני הראיות, ולכך נוגעת זיקתה על-פי דין לתקנות סדר הדין האזרחי. מאידך גיסא, מעצם היותה "מינהלית" ומצויה ב"סביבת עבודה" של יישום הדין המינהלי, מתאפיינת היא במאפיינים מסויימים של הדין המינהלי, שהדעת נותנת כי עם הזמן יוצק לתוכם תוכן.

רעיון זה הוא לכאורה דו-כיווני כשהמדובר בבעלי הדין. מחד גיסא, יינתן מן הסתם משקל מסויים להיותה של התובענה נדונה בבית-משפט מינהלי בכל הנוגע להתנהגותה של רשות מינהלית ולמצופה ממנה, ומאידך גיסא יחול הדבר גם על סממני התנהגות של התובעים {ראו גם יצחק זמיר "מכרזים ציבוריים בבית-משפט אזרחי", משפט וממשל א', 197}.

לא למותר לציין, כי מוסד התובענה המינהלית לא נכלל בגלגול הראשון של הצעת חוק בתי-המשפט לעניינים מינהליים, והוסף בגלגולה השני, קרי ניתנה הדעת לרצון להכניס אל תחת קורת גג אחת את מכלול העניינים המינהליים, אם גם בהדרגה. דבר זה מצדיק מבט רחב. לא בכדי, לכאורה, הונחה התובענה המינהלית על-ידי המחוקק בפני שופטים שהתמחותם וחשיבתם מעוגנות בדין המינהלי.

דרך הבאת התובענה המינהלית לבית-המשפט המחוזי הושוותה לדרך הבאת תובענה רגילה. לא נקבע בתקנות (סדרי דין) כי יש להגיש את התביעה המינהלית בטופס מיוחד, ואף לא נקבע כי יש לציין בכותרת כי התביעה מופנית לבית-המשפט לעניינים מינהליים. מכאן, שצורתה של תובענה מינהלית לא צריכה להיות שונה מכל תביעה אזרחית אחרת. מכאן עולה, כי תפקידה של מזכירות בית-המשפט הוא לנתב את התיק לבית-המשפט המינהלי, ואין לבוא בטרוניה למגיש תובענה מינהלית שלא כתב במפורש כי מדובר בכזו {דברי כב' השופטת מרים מזרחי ב- ת"א (מחוזי יר') 3309/01 רזבר שירותים ועסקאות בע"מ נ' עיריית ירושלים, תק-מח 2002(1), 69198 (2002)}.

כלומר, בחינת הוראת התקנות מגלה, כי לא קבוע בהן טופס מיוחד לתובענה מינהלית, ובכלל זה לא נקבע כי יש לציין בכותרת כי התביעה מופנית לבית-המשפט לעניינים מינהליים. נראה איפוא, כי לפי שעה, ועד שלא יתוקן הדבר, הנטל על מזכירות בית-המשפט לנתב את התיק לבית-המשפט המינהלי, ואין לבוא לבעל הדין שלא ביטא מפורשות בתביעתו כי מדובר בתובענה מינהלית, בטענה כי מחדלו גרם לניתוב שגוי {דברי כב' השופטת מרים מזרחי ב- בש"א (מחוזי יר') 7964/01 עיריית ירושלים נ' רם-שן שירותים והשקעות בע"מ, תק-מח 2002(1), 68069, 68072 (2002)}.

ממקרא תקנה 29 לתקנות (סדרי דין) עולה כי למחוקק לא היתה כוונה להגביל את הגשת התובענה המינהלית לזמן קצוב אשר חריגה ממנו תהווה שיהוי, כפי שנעשה מפורשות בתקנות (סדרי דין) לעניין עתירה מינהלית. משנקבע כי הדיון בתובענה מינהלית יתנהל לפי תקנות סדר הדין האזרחי הרי שיש להפריד בין תובענה מינהלית ובין עתירה מינהלית לעניין טענת השיהוי {ראו לדוגמה עת"מ (מחוזי ת"א) 101/03 עיריית הרצליה נ' ארז עודי, תק-מח 2004(1), 3029 (2004) שם, דחתה כב' השופטת ברון ציפורה את טענת השיהוי שהועלתה}.

בהסתמך על תקנה 29 לתקנות (סדרי דין), תובענה מינהלית מוגשת על דרך כתב תביעה, והדיון מתקיים בה לפי תקנות סדרי הדין האזרחי, התשמ"ד-1984 אם אין בעניין הנדון או בהקשרו דבר שאינו מתיישב עם הוראות החוק ותקנות אלה. לאור האמור בתקנה זו, קבעה כב' השופטת ש' וסרקרוג ב- ת"מ (מחוזי חי') 1236-06-09 {רולידר בע"מ נ' יפה נוף תחבורה תשתיות ובניה בע"מ, תק-מח 2009(2), 17934 (2009)} כי על התובע להמציא לנתבעת, עותק מכתב התביעה לרבות הנספחים. לאחר קבלת כתב התביעה, תגיש הנתבעת את כתב הגנתה.

המחוקק הבחין הבחן היטב בין עתירה מינהלית (התוספת הראשונה לחוק) לבין תובענה מינהלית (התוספת השלישית לחוק). ב- ת"א (שלום ר"ל) 4184/02 {סקאל דיוטי פרי בע"מ נ' עיריית נס ציונה, תק-של 2003(1), 12287 (2003)} טענה המבקשת כי התביעה דנן צריכה להידון כעתירה מינהלית. כב' השופט אילן ש' שילה דחה טענה זו וקבע כי בפניו תובענה כספית גרידא ולא עתירה, ותובענה שכזו לא נמנתה בתוספת השלישית.
עוד נקבע כי איפיונה של התביעה דנן כעתירה מינהלית הוא מלאכותי ואיננו מתיישב עם הפרשנות המקובלת של המונחים "תובענה" מחד גיסא ו"עתירה מינהלית" מאידך גיסא. גם מחוקק-המשנה הכיר בהבחנה זו בהתקינו את תקנות בתי-משפט לעניינים מינהליים (סדרי דין), שקבעו את סדרי הדין בהליכים השונים הנדונים בפני בית-המשפט לעניינים מינהליים.

ב- בש"א (מחוזי חי') 30125/05 {מועצה איזורית אלונה נ' משתלות יהל בע"מ, תק-מח 2005(3), 10042 (2005)} נדונה בקשה לדחייה על-הסף של תביעה לפיצויים שעילתה במכרז. בית-המשפט קבע כי לאור הקבוע בתקנה 29 לתקנות (סדרי דין) יש לבחון את הבקשה לאור התקנות והמבחנים שנקבעו בפסיקה לעניין הדחייה על-הסף.

ב- ע"א (מחוזי יר') 3110/02 {רם-שן שירותים והשקעות בע"מ נ' עיריית ירושלים, תק-מח 2002(4), 20522 (2002)} טענה המשיבה כי יש למחוק את הערעור מחוסר סמכות עניינית ואין מקום להעביר את הדיון בערעור לבית-המשפט המוסמך שכן המועדים להגשת הערעור חלפו.

כב' השופט צבי זילברטל קבע כי בעניין זה הגיע לכלל מסקנה כי יש בידו לדון בערעור. לגישתו, הוא לא יכול להסכים "לקביעתה של כב' הרשמת לפיה ניתן להתייחס לתובענה כתובענה שהוגשה לבית-המשפט לעניינים מינהליים. מדובר בבית-משפט נפרד מבית-המשפט המחוזי, ועל המעוניין להגיש "תובענה מינהלית" לבית-משפט זה, לציין זאת במפורש בכתב טענותיו. לפי תקנה 29 לתקנות בתי-משפט לעניינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000, "תובענה מינהלית" מוגשת בדרך שמגישים כתב תביעה והדיון בה מתקיים לפי תקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984. על-פי תקנה 9(1) לתקנות סדר הדין האזרחי יש לכלול בכתב תביעה פרטים בדבר "שם בית-המשפט שהתובענה מוגשת לו". על-פי תקנה 9(6) לתקנות הנ"ל, על כתב התביעה לכלול פרטים בדבר "העובדות המראות שבית-המשפט מוסמך לדון בתובענה". עיון בכתב התביעה שהוגש ב- ת"א 3073/01 מראה, כי בכותרת נרשם שכתב התביעה מוגש ל"בית-המשפט המחוזי בירושלים" ובסעיף 29 לכתב התביעה נטען, כי "לבית-המשפט הנכבד הסמכות העניינית והמקומית לדון בתובענה". מכאן, שכתב התביעה מעיד על עצמו בצורה ברורה שהוא מוגש לבית-המשפט המחוזי ולא לבית-המשפט לעניינים מינהליים".

ב- עת"מ (יר') 1961/09{דפוס בארי - שותפות מוגבלת נ' היולט פקרד בע"מ ואח', תק-מח 2013(1), 2844 (2013)} נפסק מפי כב' השופט י' נועם כי בית-משפט רשאי להתיר לבעל דין לתקן את טענותיו בכל עת, כדי שיוכל להכריע בשאלות שהן באמת שנויות במחלוקת בין הצדדים.

בתקנה 92 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984 {באשר לסדר-הדין האזרחי} ובהתאם לתקנה 29 לתקנות (סדרי דין), גישת בתי-המשפט האזרחיים בעניין תיקון כתבי טענות, היא ליבראלית.

תיקון כתבי-הטענות נועד להועיל לבעלי הדין לגבש את השאלות האמיתיות השנויות במחלוקת ביניהם. למשל, כאשר מבקשים להפוך סעד הצהרתי לסעד כספי, כשהבקשה מוגשת בשלב מקדמי ונמסר טעם ענייני לפשר ההיזקקות לתיקון. כלל זה אמור לחול גם בבקשה לתקן עתירה מינהלית לתובענה מינהלית.

בית-המשפט קבע כי בית-המשפט המחוזי בתל-אביב לא מצא עניין לדון בטענה בנוגע למהות הסעד, האם הצהרתי או כספי וציין בהחלטתו כי עם העברת הדיון לבית-המשפט דנן, ייתכן שהעותרת תחויב לערוך תיקונים בכתב טענותיה, באופן שיתאים למתכונת הנדרשת בהליך שייפתח.

בבקשתה לתיקון כתב-טענותיה ביקשה העותרת לתקן את הסעד שהתבקש בתובענה.

בית-המשפט קבע כי, הבקשה האמורה לתיקון שהגישה העותרת, היא מעין יצור כלאיים, בבחינת בקשה על-תנאי.

בית-המשפט פירט כי הבקשה לתיקון הוגשה בלא שצורף לה עותק מכתב הטענות המתוקן שהיה אמור להיות מעין תובענה מינהלית לפיצויי קיום. ובכתב הטענות המקורי לא היתה התייחסות לזיקה שבין העובדות הנטענות לבין פיצויי הקיום הנתבעים משני המשיבים.

העותרת טענה כי לא מבוקש לבצע את התיקון כבר כעת אלא להורות על ביצוע העתידי כך שאם לא יהיה תועלת בתיקון, הוא לא יבוצע.

בית-המשפט קבע כי, העותרת הגישה את הבקשה בכדי להדוף את טענת המשיבה בדבר סילוק התובענה על-הסף, בגלל שימוש לרעה בהליכי בית-משפט בהגשת תובענה לסעד הצהרתי, חלף סעד כספי במטרה להתחמק מתשלום אגרה.

נקבע כי אין בבקשה "על-תנאי" כאמור לעיל כדי להדוף את הטענה לדחיית העתירה על-הסף, ומשלא ביקשה העותרת לתקן כבר בשלב הדיוני הנוכחי את כתב העתירה ולשלם אגרה בטרם תידונה טענות-הסף, הרי שכתב העתירה נותר בנוסחו המקורי. ולכן בית-המשפט לא ראה לנכון להיעתר לבקשה "על-תנאי", כפי שהוא כינה אותה, בדבר ביצוע עתידי של התיקון המבוקש.

בית-המשפט סבר כי בנסיבות המקרה דנן, הדרך הראויה והיעילה ביותר להידון בתובענה היא תחילה לדון בטענות-הסף שהועלו על-ידי המשיבות, וככל שייקבע שאין מקום לדחות את העתירה על-הסף - יהיה מקום לחייב את העותרת להתאים את כתב הטענות להליך שניתן לנקוט בו ולחייבה בתשלום אגרה כמתחייב מכך.

ב- בש"א (מחוזי חי') 18249/01, עת"מ (חי') 467/01 {יצחק אביעד נ' עיריית חיפה, תק-מח 2001(4), 1576 (2001)} נפסק מפי כב' השופט י' גריל:

"ט. לעניות דעתי, הוראת תקנה 30 של תקנות בתי-המפשט לעניינים מינהליים (סדרי דין) איננה יוצרת סמכות לדון בהליך של תובענה מינהלית מקום בו סמכות כזו איננה קיימת על-פי הוראות חוק בתי-משפט לעניינים מינהליים.

משמע: מקום בו הוגשה עתירה מינהלית בענייני מכרזים, לפי סעיף 5 של התוספת הראשונה ש חוק בתי-משפט לעניינים מינהליים, רשאי ביהמ"ש לעשות שימוש בתקנות 29 + 30 של פרק ד' לתקנות בתי-משפט לעניינים מינהליים (סדרי דין ולהמיר הליך של עתירה להליך של תובענה מינהלית, זאת מן הטעם שביהמ"ש לעניינים מינהליים מוסמך לדון בעתירה מינהלית בענייני מכרזים לפי התוספת הראשונה (סעיף 5), ובתובענה לפיצויים שעילתה מכרז (תוספת שלישית), זאת במובחן מן העניין שבפנינו (ענייני ארנונה), שלגבי ארנונה מוסמך ביהמ"ש לעניינים מינהליים לדון רק בעתירה מינהלית לפי סעיף 1 של התוספת הראשונה אך לא בתובענה מינהלית.

מכאן שדין הבקשה שבפניי להורות על דיון בעתירה כבתובענה מינהלית - להידחות..."

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

תובענה מינהלית (תקנה 29 לתקנות (סדרי דין))