ההבטחה השלטונית-מינהלית

1. כללי
בשיטת המשפט שלנו, ניתן להכיר, בתנאים מסויימים, בתקפותה המשפטית של הבטחה מינהלית כמקור לזכות בידי מקבל ההבטחה. מספר תנאים מצטברים נדרשים להתקיים על-מנת לחייב את הרשות לקיים הבטחה שנתנה, ואלה הם:

(א) נותן ההבטחה היה בעל סמכות לתיתה;

(ב) היתה לו כוונה להקנות לה תוקף משפטי;

(ג) הוא בעל יכולת למלא אחריה;

(ד) אין צידוק חוקי לשנותה או לבטלה {ראו: בג"צ 585/01 קלכמן נ' ראש המטה הכללי, פ"ד נח(1), 694, 707-706 (2003); ע"א 5315/06 עמותת נאות רעות נ' מדינת ישראל - משרד הבינוי והשיכון, פורסם באתר נבו (02.12.08)}.

אלא שלפני שכלל ניגשים לבחון האם מתקיימים תנאים אלו, על הטוען לקיומה של הבטחה מינהלית להוכיח באופן ברור כי אכן ניתנה הבטחה כאמור וכי מדובר בהבטחה מפורשת, ברורה וחד-משמעית {ראו: בג"צ 3975/95 קניאל נ' ממשלת ישראל, פ"ד נג(5), 459, 484 (1999); בג"צ 7474/05 העמותה לקידום ויישום יום חינוך ארוך נ' משרד החינוך, פורסם באתר נבו (19.06.2006), סעיף 6; עניין קלכמן, עמ' 706) {ע"א 3781/07 אליהו אליהו נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה פתח תקווה, פורסם באתר נבו (31.05.09)}.

2. צידוק חוקי להשתחרר מההבטחה
מקום שיש טעמים עניינים לכך, רשאית הרשות המינהלית המוסמכת לחזור בה מהבטחתה. כך נקבע ב- בג"צ 585/01 אירית קלכמן נ' ראש המטה הכללי, רב-אלוף שאול מופז, פ"ד נח(1), 694, 713 (2003):

"אפילו נתקיימו התנאים המוקדמים לקיומה של הבטחה מינהלית, היה קיים צידוק חוקי לבטלה. כלל הוא כי הרשות הציבורית תוכל לחזור בה מהבטחתה מקום שישנו טעם ענייני וסביר לכך, או כאשר קיים צידוק חוקי לכך, קרי, מקום שמשקלו של האינטרס הציבורי גובר על אינטרס הפרט והציבור בקיומה של ההבטחה... הדרישה להיעדר טעם סביר לשנות או לבטל את ההבטחה שניתנה, מקפלת בתוכה איזון אינטרסים בין הפרט לכלל, העשויים להתנגש זה בזה. בבחינת קיומו של תנאי זה יש לשקול מכלול שיקולים ולאזן ביניהם על-פי משקלם היחסי."
(בעניין זה ראו גם בג"צ4225/91 ישראל גודוביץ נ' ממשלת ישראל ו- 6 אח', פ"ד מה(5), 781, 786-787 (1991); בג"צ 298/70 ה' ג' פולק בע"מ נ' שר המסחר והתעשיה ואח', פ"ד כה(8), 3 (1971); בג"צ 11/63 יפו-סן (מוצרי הדר) בע"מ נגד שר המסחר והתעשיה, פ"ד יז 737, 744 (1963))

כך גם נקבע, למשל, ב- בג"צ 5018/91 גדות תעשיות פטרוכימיה בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד מז (2), 773, 775 (1993):

"נקודת האיזון בין אינטרסים מתחרים אלה אינה ניתנת לקביעה על-פי נוסחה כללית, מוגדרת מראש. היא צריכה מלאכת איזון מורכבת, התלויה גם במשקלם הסגולי ובאופיים של העיוות והסטיה של ההבטחה מנורמות הציבור ואף במידת הפגיעה באינטרס ההסתמכות של מקבל ההבטחה, אף אם לא שינה את מצבו לרעה עקב ההבטחה."

אשר לאבחנה בין החלטה מינהלית רגילה לבין החלטה מינהלית בעלת אופי שיפוטי יפים דבריו של י' זמיר הסמכות המינהלית, כרך ב' (תשנ"ו), 982:

"ההחלטה המינהלית, לעומת-זאת, אינה כפופה לא לעקרון של גמר המלאכה ואף לא לעיקרון של מעשה בית-דין. בדרך-כלל היא אינה אמורה להיות סופית. שיקולים שונים עשויים לדרוש, לא פעם בנסיבות בלתי-צפויות, שינוי או ביטול ההחלטה... דבר רגיל הוא שהתנאים העובדתיים, הצרכים החברתיים או המדיניות הרשמית ישתנו. אפשר, לכן, כי ההחלטה שהיתה טובה בשעתו, שוב אינה טובה כיום. שינוי ההחלטה עשוי להתבקש על-ידי הרשות המינהלית, המדברת בשם טובת הציבור; אך הוא עשוי להתבקש גם על-ידי האזרח, הרוצה בשינוי בשביל עצמו. כך או כך, ההחלטה המינהלית אינה צריכה להיות נוקשה כפסק-דין סופי. היא צריכה מידה של גמישות, שתאפשר להתאים אותה מעת לעת לנסיבות המשתנות."

כידוע, החלטה מינהלית איננה מתאפיינת בסופיות. שיקולים שונים עשויים לדרוש שינוי או ביטול של ההחלטה, אשר צריכה מידה של גמישות, אשר תאפשר להתאים אותה מעת לעת לנסיבות המשתנות. מידת הגמישות של ההחלטה המינהלית תלויה בראש ובראשונה במהות ההחלטה {ראו לעניין זה בג"צ 26/99 עיריית רחובות ו- 4 אח' נ' שר הפנים ו- 13 אח', פ"ד נז(3), 97 (2003)}.

לאחרונה, אף נעשה חידוש הלכתי בדיני ההבטחה המינהלית ב- דנג"ץ 6354/03 {עאוני סבית ואח' נ' ממשלת ישראל ואח', פורסם באתר נבו (18.06.04)}, שם דחה המשנה לנשיא (בדימוס) א' מצא את עתירתם לדיון נוסף של עקורי הכפר איקרית, אשר פונו מכפרם במהלך מלחמת העצמאות תוך שהובטח להם, כי יוכלו לשוב ולהתגורר בו כשהמצב הביטחוני יאפשר זאת. עתירתם לדיון נוסף הוגשה לאחר שעתירתם לבית-משפט זה בשבתו כבית-משפט גבוה לצדק נדחתה. בפסק-הדין נשוא העתירה לדיון נוסף נקבע, כי על-אף שהתגבשה בעניינם של העקורים הבטחה מינהלית, ועל-אף שלא קיימת עוד מניעה ביטחונית לחזרתם לכפר, למדינה היה צידוק חוקי להשתחרר מן ההבטחה שניתנה. זאת, נוכח עמדתה, כי לחזרתם של העקורים לכפר כיום תהיינה השלכות רחבות במישור המדיני, במובן זה, שהרשות הפלסטינית תעשה בתקדים זה שימשו תעמולתי ומדיני נרחב. לאור זאת נקבע, כי העקורים אינם זכאים לשוב לכפרם וכי עליהם להסתפק בתחליף אכיפה בדמוי הקצאת קרקעות אחרות או תשלום פיצויים. בהחלטת המשנה לנשיא (בדימוס) א' מצא נכתב, כי אף בהנחה שיש בפסק-הדין משום חידוש הלכתי בדיני ההבטחה המינהלית - במובן זה, שלראשונה הותר לרשות המינהלית לחזור בה מהבטחתה בשל נימוק מדיני-פוליטי מובהק, שכידוע, היקף ההתערבות השיפוטית בו מצומצם - הרי שחידוש זה מהווה פיתוח של ההלכה הקיימת ואינו מצדיק עריכתו של דיון נוסף. בסיום הדברים הוער, שם, כי הגם שאין עילה משפטית לקיום דיון נוסף בעניינם של העקורים, חזקה על רשויות השלטון שייבחנו דרכים אפשריות לתיקון העוול שנגרם להם {בג"ץ 1722/05 מפקח רוית קרן נ' מפכ"ל המשטרה, פורסם באתר נבו (23.01.06)}.

זאת ועוד מפסיקת העבר בסוגיה זו אנו למדים כדלקמן:

משנקבע, כי ההבטחה אכן הבטחה שלטונית מחייבת היא, שוב אינה עולה מסקנה זאת מאליה. על הרשות השלטונית להראות, שהיה להם צידוק חוקי שלא לקיים את ההבטחה.

כפי שציין מ"מ הנשיא לנדוי ב- בג"צ 250/78 דניאל אביוב נ' שר התחבורה, פ"ד לב(3), 742, 747 (1978), לכלל המחייב צידוק כזה יש ביטוי כבר בהלכת סאי טקס {בג"צ 135/75 סאי-טקס קורפוריישן בע"מ נ' שר המסחר והתעשיה, פ"ד ל(1), 673 (1975)}, שם נאמר, שבית-המשפט יצווה על מילוי ההבטחה "באין צידוק חוקי לשנותה או לבטלה". (שם, בעמ' 676). הרעיון שמאחורי כלל זה הוא, שעל-אף-פי שככלל הממשלה צריכה להיות בת-חורין לעצב את מדיניותה ואין לכבול את חירותה לעשות כן, ההבטחה השלטונית יוצרת מצב שונה. האינטרס הציבורי, כי הרשות תהיה בת-חורין למלא את תפקידיה כראוי בהתאם לנסיבות ולצרכים, כבר אינו עומד לבדו ובפני עצמו. הוא טעון איזון עם אינטרסים מתחרים אחרים. השופט גולדברג עמד על-כך ב- בג"צ 580/83, פ"ד לט(1), 29 (1985), שם הציג (תוך אזכור מאמרו של א' שטיין, "הבטחה מינהלית" משפטים יד (תשמ"ד-מ"ה), 225), את האינטרס הציבורי הזה לעומת האינטרס של "טובת היחיד, הדורשת קיומה של ההבטחה שניתנה לו".

"צידוק חוקי" לשינוי ההבטחה או לביטולה גובר, לדעתו, על היסוד ה"חוזי", ובדרך זו מושג האיזון בין שני אינטרסים אלה (שם (5), בעמ' 36). ב- בג"צ 4383/91 שפקמן נ' עיריית הרצליה, פ"ד מו(1), 447, 454 (1992) מדבר כב' השופט מצא, על שני אינטרסים ציבוריים מנוגדים, הטעונים איזון, האחד - עניין הציבור "לקיים את סמכות הרשות לתקן שגגה או עיוות שדבקו בפעולתה"; השני - עניין הציבור בהקפדה על "יציבות פעולתו של המינהל הציבורי; בהיותה אחד התנאים לתקינותם של סדרי המינהל וערובה חשובה לשמירת אמונו של האזרח ברשויות השלטון" (שם, בעמ' 455-454). נקודת האיזון בין אינטרסים מתחרים אלה אינה ניתנת לקביעה על-פי נוסחה כללית מוגדרת מראש. היא צריכה מלאכת איזון מורכבת. היא תלויה במשקלם היחסי של כל אחד מהאינטרסים הללו. אך היא תלויה לא רק במשקלם של האינטרסים הכלליים העקרוניים, שאין לכבול את ידי הרשות, מחד, ושיש לשקוד על אמון הציבור ברשות, מאידך, היא תלויה גם במשקלם הסגולי ובאופיים שלהעיוות והסטיה של ההבטחה מנורמות מקובלות, ראויות ורצויות, שהצורך להשתחרר מהן גם הוא מאינטרס הציבור, ואף במידת הפגיעה באינטרס ההסתמכות של מקבל ההבטחה, אף אם (כך הפסיקה) לא שינה את מצבו לרעה עקב ההבטחה (ראה הלכת סאי-טקס, בעמ' 676).

ב- בג"צ 4383/91 חיים שפקמן נ' עיריית הרצליה, פ"ד מו(1), 447 (1992), הובעה לראשונה הדעה, כי לא יהיה זה בדרך-כלל צידוק מספיק לרשות לסגת מהבטחה שלטונית, גם אם תראה שההבטחה ניתנה משיקול מוטעה או ממדיניות בלתי-רצויה שהרשות מבקשת להשתחרר ממנה, אלא אם חל שינוי בנסיבות לאחר מתן ההחלטה. תנאי כזה להשתחררות הרשות מהבטחה שנתנה מחמיר הוא מעבר לדרישות הפסיקה שהתגבשה לא רק לגבי הבטחה שלטונית שנתנה הרשות אלא גם לגבי חוזה שעשתה. ההלכה בסוגיית חוזה הרשות תחילתה אצלנו בפסק-דינו של השופט זוסמן (כתוארו אז) ב- בג"צ 311/60 י. מילר, מהנדס (סוכנות ויבוא) בע"מ נ' שר התחבורה ואח', פ"ד טו 1981 (1961), לפיה, המבחן המכריע לזכות הרשות להשתחרר מחוזה הוא טובת הכלל, צורכי הציבור והאינטרס שלו:

"... החוזה איננו סוף פסוק; בד-בבד עם התחייבותה לבצע את החוזה הולך הכוח שניתן בידי המדינה, למען טובת הציבור, לבטל את הקשר ולהשתחרר מכבלי החוזה..."

זאת, כאשר "צרכי ציבור חיוניים אינם מתיישבים עם קיומו ועם מילוי תנאיו " (שם, בעמ' 2005)

כך גם נפסק מפי כב' השופט זוסמן (כתוארו אז) ב- בג"צ 242/70 לביב נ' שר האוצר ואח', פ"ד כד(2), 313, 3315 (1970):

"...מקום שרשות ציבורית התקשרה בחוזה... חוזה כזה, שענינו השימוש בכוחות שלטוניים, תמיד כפוף לתנאי שהממשל רשאי להשתחרר מכבליו אם הדבר דרוש לשם מילוי תפקידו הציבורי השלטוני שהוטל עליו בדין. מחובת הממשלה לנהל את ענייני המדינה בדרך שתזכה לאמון הכנסת, ואם סבורה הממשלה שלשם סיפוק צרכי הציבור דרוש שינוי במדיניות הפיסקלית, מחובתה לדאוג לכך ששינוי כזה ייעשה. זוהי חובתו הראשונית של הממשל, ושום הסכם אינו יכול לגרוע ממנה, שאם לא תאמר כן, נמצא, שצרכי המדינה ייצאו מקופחים עקב הסכם שנעשה עם הפרט, וכלל הציבור ייפגע. חובת הממשלה לדאוג לאינטרס הציבור בגדר החוק אינה ניתנת להגבלות מכוח חיוב חוזי."

ובדומה לכך נפסק מפי כב' הנשיא שמגר ב- ע"א 394/82 ש' י' מייזלר נ' המועצה המקומית נשר ואח', פ"ד לז(4), 42, 48 (1983):

"... ההתחייבות מצד הרשות... תהיה... כפופה לצורך בהפעלת הסמכות על-ידי הרשות לטובת הציבור..."
(וראה גם ג' שלו דיני חוזים (דין, תש"ן), 664; ד' פרידמן ו- נ' כהן חוזים (אבירם, כרך א, תשנ"א), 358)

כך הדבר בין שניגשים לשאלה מההיבט החוזי האזרחי ובין מההיבט השלטוני והמינהלי (ראה ב- בג"צ 218/85 ארביב נ' פרקליטות מחוז תל אביב ואח', פ"ד מ(2), 393, 400 (1986), שם סוקר השופט ברק את הפסיקה בסוגיה זו). הפסיקה אינה מעמידה תנאי להשתחררות הרשות מהבטחה, אף לא מחוזה, בכך ששינוי המדיניות - מטעמי "טובת הציבור" או כש"צרכי ציבור חיוניים" מחייבים זאת - נעשה כתוצאה משינוי הנסיבות.

הגישה, כפי שנוסחה ב- בג"צ 4383/91 {עניין שפקמן} גם גורפת היא יתר-על-המידה. כשמדובר, כהשקפתי, באיזון מורכב, שאותו תיארתי לעיל, הנעשה בין היתר לפי משקל העיוות שבהבטחה ומידת הפגיעה בפרט, המשתנים ממקרה למקרה, לא ניתן להגדיר כלל אחיד, אפילו כשהוא מנוסח (שם) בצורה מסוייגת של "בדרך-כלל". יתרה-מכך, לא ניתן בנוסחה זו ביטוי מספיק לגורם של מידת הפגיעה בפרט מקבל ההבטחה, אף לא לגורם, החשוב לא פחות, של משקלו ואופיו של העיוות שיוצרת ההבטחה, שהוא פגיעה באינטרס הציבור.

לנושא אחרון זה ניתן משקל מכריע בפסק-דין אחר, בג"צ 636/86 נחלת זבוטינסקי נ' שר החקלאות, פ"ד מא(2), 701 (1987) הנ"ל.

שם נפסק מפי השופט וינוגרד, כי "לא הייתי אומר, שאין צידוק חוקי לשנות או לבטל את ההבטחות שניתנו לעותרים" אלא "אני סבור, כי ההחלטה לחזור מן ההבטחות הקודמות, משום שהן נתגלו כמוטעות וכבלתי-שקולות, היא החלטה אמיצה של השר, ואין צידוק חוקי לחייב את המשיבים להמשיך ולבצע החלטות מוטעות, שניתנו בשעתן ללא שיקול-דעת מעמיק וללא ראייתהדברים באספקלריה ציבורית רחבה" (שם, בעמ' 710).לכך הצטרפו המשנה לנשיא בן פורת והשופט בייסקי. הסתייגותם שם נגעה לעניין אחר, להשערה בדבר המניע למתן ההבטחה שעה שניתנה. ההבטחה, שמדובר בה שם ושלא קויימה, היתה להקצות לבנים ממשיכים במשק, ללא תמורה, אדמות יקרות שבבעלות הימנותא, שכנגדן התחייב מינהל מקרקעי ישראל להעביר להימנותא חלקות שוות ערך אחרות. בהתבסס על ההבטחות הללו הפסידו העותרים זמן של שנים בקידום חלוקת הקרקע, הכנת תכניות בניה וקבלת היתרי בניה, הוציאו הוצאות לתכנון והתקשרו עם קבלנים לביצוע הבניה. על-אף זאת נדחתה עתירתם, משום שבירור, שעליו הורה שר החקלאות, הראה, כי יש אפשרות פיסית להקים לעותרים בתים בנחלות ההורים, וכי ההבטחה שניתנה להם היתה מוטעית ובלתי-שקולה.

3. השתק שבהבטחה
נ' כהן ו -ד' פרידמן בספרם חוזים (ירושלים, 1991) טוענים בעמ' 530, כי:

"דיני ההשתק הורחבו והוחלו במקרים מסויימים גם על הבטחה, שהניעה את מקבלה לפעול על-פיה ולשנות את מצבו. במקרים מסוג זה נקבע לעיתים, כי המבטיח מנוע מלהתכחש להבטחתו, למרות שאין ההבטחה מחייבת על-פי דיני החוזים. על-פי התורה של השתק ההבטחה, ניתן לתת תוקף להבטחה שהיא בלתי-מחייבת כחוזה, אם פעל מקבל ההבטחה על-פיה ושינה מצבו."

הדוקטרינה של השתק הבטחה אומצה בישראל (ע"א 19/81 ביבי נ' הורבט, פ"ד לז(2), 497, 501 (1983)).

פרידמן וכהן בספרם חוזים, בעמ' 536 טוענים, כי עקרון תום-הלב משמש בית קיבול לקליטת "המוסד של השתק ההבטחה בעטיפה הישראלית" תוך שינוי והתהוות.

דיני ההשתק מהווים "פן אחד של תורת תום-הלב" (ראו רע"א 4928/92 עזיז עזרא ואח' נ' המועצה המקומית תל מונד, פ"ד מז(5), 94, 99 (1993)).

הנשיא בדימוס א' ברק מציין בספרו חוק השליחות (ירושלים, 1996), בעמ' 287, כי:

"מקובל עלינו כי הדרך הראויה לקליטת השתק ההבטחה במשפטנו היא באמצעות תום-הלב... התפתחותו של השתק ההבטחה צריך להיעשות בגדרי תום-הלב."

השתק הבטחה מתייחס למעשה לאמירות או להיצגים, אשר עניינם בביצוע כלפי העתיד. ברם, לא כל אמירה או מצג ביחס לעתיד יהפוך לחיוב שהוא בר-אכיפה.

וכך מציינים פרידמן וכהן בספרם חוזים (ירושלים, 1991) בעמ' 90:

"הבסיס לחיוב אינו החוזה, אלא ההסתמכות הסבירה של מקבל ההבטחה." (ההדגשה הוספה - ס.ג'.)

4. התערבות בית-משפט זה בענייני כוח-אדם בגופים היררכיים
כבר נקבע על-ידי בית-משפט העליון, כי ענייני כוח-אדם בגופים היררכיים ומיוחדים, כגון הצבא והמשטרה, מסורים לשיקול-דעת הרשויות המוסמכות ומידת התערבותו של בית-משפט זה בעניינים אלה, מועטה.

כך למשל, ב- בג"צ 734/83 {יעקב שיין ואח' נ' שר הביטחון ואח', פ"ד לח(3), 393, 398-399 (1984)} נקבע, כי:

"הלכה פסוקה היא, כי אין בית-משפט זה שם את שיקול-דעתו תחת שיקול-דעתה של הרשות המוסמכת, והלכה זו חלה ביתר שאת, כאשר מדובר בפיקוחו של בית-משפט זה על החלטות מקצועיות-תכנוניות של שלטונות הצבא."
מסגרת השירות במשטרת ישראל מתאימה אף היא לעניין הלכה זו. כך, למשל, נקבע ב- בג"צ 651/86 {סגן גונדר שמעון מלכה ואח' נ' שר המשטרה, פ"ד מ(4), 645, 655 (1986)} כי:

"במישור הצבאי - ולעניין זה דומה שירות בתי הסוהר יותר ליחידה צבאית מאשר ליחסי עובד ומעביד במישור האזרחי - מירווח הסמכויות של המפקד לאייש תפקידים על-ידי פקודיו המתאימים הוא נרחב יותר, וממילא מצומצמת נכונות ההתערבות של בית-המשפט בכגון דא."

5. הבטחה שלטונית ואינטרס הציפיה
על הטוען לקיומה של הבטחה שלטונית מחייבת להוכיח התקיימותם של חמישה תנאים מצטברים: בראש ובראשונה, את עצם מתן ההבטחה הנטענת, ואת תוכנה; שנית, כדי שההבטחה תהיה בת תוקף ותחייב את הרשות השלטונית, עליה להיות: מפורשת, ברורה, חד-משמעית, ולא מוטלת בספק, כנדרש מהתחייבות משפטית שאיננה בגדר הצהרת כוונות גרידא (דרישה זו מקבילה, למעשה, לדרישת "המסויימות" בדיני החוזים); שלישית, על התובע להוכיח כי המבטיח התכוון לתת להתחייבותו תוקף משפטי מחייב, וכי הטוען לקיומה קיבל את ההבטחה ככזו (כאן נבחן, למעשה, אומד-דעתם של הצדדים); רביעית, על התובע להוכיח כי נותן ההתחייבות היה בעל סמכות לתיתה; וחמישית, שהמבטיח הוא בעל יכולת לקיים את ההבטחה, דהיינו: כי ההבטחה היא בת-ביצוע {ראו ע"א 4228/11 מנצור נ' מדינת ישראל, פורסם באתר נבו (15.12.14), פסקה 20 לחוות-דעתו של השופט מלצר}.

עוד נקבע בפסיקה כי הבטחה מעין זו, המקיימת את כלל תנאים אלו במצטבר, מהוה מקור סמכות עצמאי לחיובה של הרשות לפעול בהתאם למובטח, אלא אם תוכיח הרשות כי קיים צידוק חוקי לחזור בה מן ההבטחה. משכך, הנטל להוכחת ההבטחה רובץ על כתפו של הטוען לה, ומטבע הדברים ככל שמדובר בטענה להבטחה שלטונית שניתנה על פה, נטל זה יהא כבד אף יותר {ראו האסמכתאות המופיעות שם; ע"א 2181/11 מדינת ישראל - מינהל מקרקעי ישראל נ' בני דרום - מושב שיתופי של הפועל המזרחי,פורסם באתר נבו (28.04.14), פסקה 24).

אינטרס הציפיה שמקורו במשפט הפרטי בא בכללו של מכשיר ההבטחה המינהלית - או השלטונית - אשר פותח בפסיקה, ועניינו הגנה משפטית לפרט במצבים שבהם נוצרת הסתמכות או ציפיה שלו עקב מעשים, מצגים או אמירות של גורמים ברשויות המינהליות. כאמור, בתנאים מסויימים ציפיה או הסתמכות הנוצרת במצב זה תהא בעלת תוקף משפטי מחייב {ראו יואב דותן "הבטחה מינהלית לציבור" משפט וממשל ה' 465 (התשס"ז); דפנה ברק-ארז "הגנת הציפיה במשפט המינהלי" עיוני משפט כז(ו) 209 (יולי 2003); גבריאלה שלו חוזים ומכרזים של הרשות הציבורית 127-117 (תש"ס)}. לצד אלה, נקבע בפסיקתנו, כי יתכנו מקרים שבהם ציפייתו הסבירה של הפרט תוכר על-ידי המערכת המשפטית הגם שאינה מקיימת את כלל התנאים הנדרשים להקמת הבטחה מינהלית {ע"א 5161/12 דוד כרמלי נ' מינהל מקרקעי ישראל, פורסם באתר נבו (08.02.16)}

6. ההלכה הפסוקה
א. ע"א 9073/07 מדינת ישראל - משרד הבינוי והשיכון נ' אפרופים שיכון וייזום (1991) בע"מ, פורסם באתר נבו (03.05.12).

בפסק-הדין הנ"ל נקבע לעניין מהותה של ההבטחה המינהלית כדלקמן:

"הבטחה מינהלית
31. האם יש לראות את המדינה כמי שכבולה בהתחייבות על-פי חוזה רב-שנתי גם בהיעדר התקשרות חוזית, בשל הבטחה מינהלית מחייבת שניתנה למשיבים או מי מהם על-ידי השר?
עיקרון ההגינות השלטונית הצמיח במשפט הישראלי כבר לפני כארבעים שנים את מוסד ההבטחה המינהלית. יסודותיו הונחו בפסק-הדין ב- בג"צ 135/75 סאי-טקס קורפוריישן בע"מ נ' שר המסחר והתעשיה, פ"ד ל(1), 673 (1975), אך תוקפה המחייב של הבטחה מינהלית הותנה בכך שנותן ההבטחה היה בעל סמכות לתיתה; היתה לנותן ההבטחה כוונה להקנות לה תוקף משפטי; נותן ההבטחה הוא בעל יכולת למלא אחריה; ואין צידוק חוקי לשנות את ההבטחה או לבטלה (ראו: בג"צ 142/86 "דישון" כפר שיתופי להתיישבות חקלאית נ' שר החקלאות, פ"ד מ(4), 523, 529 (1986); בג"צ 4915/00 רשת חברת תקשורת והפקות (1992) בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד נד(5), 451, 477 (2000); בג"צ 177/10 אדם טבע ודין נ' שר התחבורה והבטיחות בדרכים, פורסם באתר נבו (19.12.2011), פסקה 20; לעמדה שהובעה בפסיקה ולפיה חל עם השנים טשטוש גבולות בין חוזה לבין הבטחה מינהלית ראו דברי השופט (כתוארו אז) א' ריבלין ב- ע"א 2553/01 ארגון מגדלי ירקות - אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד נט(5) 481, 490-489 (2005); וכן עמדת השופט א' א' לוי בעניין במות, פסקה 19).

32. במקרה דנן, וככל שמבקשים לייחס לשר הבטחה להתקשר בחוזה רב-שנתי לבניית 3,000 יחידות דיור, מדובר בהבטחה מינהלית שהשר לא היה מוסמך להתחייב לביצועה וחרף מעמדו הרם, כמי שעומד בראש המשרד, אף לא היה בידו למלא אחריה. כפי שהוסבר לעיל, הגורמים המוסמכים לייצג את הממשלה ולחתום בשמה על עסקה בנכסי המדינה הם מי שהוסמכו לכך כמורשי חתימה על-פי חוק נכסי המדינה ובכל הנוגע למשב"ש מסורה הסמכות להתחייב בשם המדינה בחוזים מסוג החוזה שבו עסקינן למנכ"ל ולחשב המשרד. התנאי לפיו תוכר הבטחה מינהלית כהתחייבות תקפה ומחייבת רק מקום שבו נותן ההבטחה היה מוסמך לתיתה, נובע מעיקרון חוקיות המינהל ומן הצורך למנוע מצב שבו עובד הציבור או איש הציבור "יוכל להבטיח את הישר בעיניו, והרשות הציבורית תחוייב לעמוד מאחורי הבטחתו...", באופן הפוגע באושיות המינהל הציבורי (בג"צ 585/01 קלכמן נ' ראש המטה הכללי, פ"ד נח(1), 694, 711-710 (2003); וראו גם: ע"א 5315/06 עמותת נאות רעות נ' מדינת ישראל - משרד הבינוי והשיכון, פורסם באתר נבו (02.12.2008), פסקה 35; בג"צ 10777/03 ארצי נ' ראש המטה הכללי של צה"ל, פסקה 44 פורסם באתר נבו (25.11.2009), פסקה 44; בג"צ 397/10 אפללו נ' צבא הגנה לישראל - מחלקת מופ"ת, פורסם באתר נבו (15.12.2011), פסקה 9 (להלן: "עניין אפללו"); עניין בית הרכב, פסקה 98; כן ראו והשוו בג"צ 1773/01 בלום נ' שר החקלאות ופיתוח הכפר, פ"ד נו(3), 320 (2002)).
על-כן, וככל שניתן לחלץ מפסק-דינו של בית-משפט קמא קביעה לפיה קמה במקרה דנן גם הבטחה מינהלית המחייבת את המדינה (ראו למשל פסקאות 34, 92 ו-170 לפסק-הדין), קביעה זו אף היא דינה להתבטל.
השתק מכוח מצג וחובת תום-הלב במשא-ומתן
33. קביעה נוספת של בית-משפט קמא אותה צירף לקביעתו כי נכרת חוזה מחייב בין הצדדים היא הקביעה ש:
"... המדינה, בכלל, ומשב"ש, בפרט, ומעורבותו המוגבלת והמאוחרת של החשב בחוזה בפרטי פרטים, כל אלה יצרו מצג של סמכות של השר כלפי התובעים, ולפיכך, גרמו לכך שהחוזה יחייב את המדינה." (פסקה 109 לפסק-הדין)
במילים אחרות, בית-משפט קמא סבר כי בנסיבות המקרה דנן מושתקת המדינה מלטעון כי לא נקשר חוזה מחייב בינה ובין המשיבים או מי מהם וזאת בשל מצג שיצרה באמצעות השר אשר פעל לדבריו בשם ממשלת ישראל ולפיו דבריו מחייבים את המדינה. בית-המשפט התייחס בהקשר זה לעדותו של גאון ממנה עולה כי בעיניו השר הוא הממשלה וכי אם השר מתחייב על המדינה לכבד זאת. מכאן גזר בית-המשפט את הממצא לפיו "מר גאון, סובייקטיבית, האמין כי דברי השר שרון מחייבים את מדינת ישראל", ובהתבסס על ממצא זה הגיע בית-המשפט אל המסקנה המשפטית הנובעת מכך לגישתו באומרו:
"עמדתי המשפטית היא כי אימון סובייקטיבי זה של גאון, מבוסס היטב על העקרונות המשפטיים של דיני המצג, דהיינו: בעל סמכות אומר אמירה בידיעה ובכוונה שהשומע יסמוך על הדברים ויפעל על-פיהם; הצד שכנגד ששמע את הדברים, פעל על-פיהם ושינה את מצבו; נגרם נזק עקב כך (יסוד אחרון זה ב'נוסחת המצג' - אינו רלבנטי לשלב זה של ההליך, שהוא בקשה לפסק-דין הצהרתי, ועל-כן לא אדון בו)." (פסקה 102 לפסק-הדין)
בית-משפט קמא הוסיף וציין כי המצג שנוצר בהקשר זה הועצם עקב "שתיקת הפקידים", אותה הגדיר ככשל מצידם וזאת משום שאיש מהם לא הפנה או העביר את סיכום הדיון לעיונו של החשב ולא שלח מילת אזהרה לשר או לתובעים על-מנת להבהיר כי העניין אינו "סגור" וכי היעדר האישור התקציבי עשוי לשלול את ההסכמות שהושגו. בית-המשפט אף ראה לתרום למסקנה זו פרטים מידיעתו האישית בציינו בפסקה 98 לפסק-הדין כי:
"גם הפרקטיקה המקובלת במדינה, לפי מיטב ידיעתי, היא זו שדברי שר - מחייבים. אם ניקח מספר דוגמאות מאירועים בהם נוטלים חלק שרים או ראש ממשלה (תפקידים אותם מילא מר אריאל שרון), ניווכח לדעת כי כאשר, דרך משל, יוצא שר (או ראש ממשלה) לחו"ל ומנהל מו"מ, ובסופו מגיע ל'סיכום', הדבר מחייב את הממשלה. כך בפגישות של ראש הממשלה עם ראשי מדינות זרות, וכך אף כאשר נפגש שר ישראלי עם השר הזר המקביל לו, והם מסכמים, לדוגמה עיסקה לרכישת נשק או נפט או גז. אינני זוכר כי בפגישות מעין אלה נוכח החשב של אותו משרד ממשלתי. אף-על-פי-כן, לא ערער אדם מעולם על תוקפה של התחייבותו של שר או של ראש ממשלה אשר ניתנו במסגרת תפקידם, ללא נוכחות החשב. לא שמענו, עד תיק זה, כי פרקליטות המדינה תטען טענות מסוג זה כנגד התחייבותו של שר."
דברים אחרונים אלה אינם עומדים בקריטריונים הנדרשים לקביעות המבוססות על-ידיעה שיפוטית (לעניין זה ראו: רע"א 9728/04 עצמון נ' חיפה כימיקלים בע"מ, פ"ד נט(3), 760, 767-766 (2005); ע"א 941/05 אגודת הכורמים הקואופרטיבית של יקבי ראשון לציון וזכרון יעקב בע"מ נ' חברת הכרם בע"מ, פ"ד סא(3) 350, 378-376 (2006)) ועל-כן מוטב היה להימנע מהם. מכל מקום דבריו הגורפים של בית-משפט קמא בהקשר זה מעוררים קושי וזאת משום שמשתמע מהם כי בכל מקום שבו מתיימר שר בממשלה - תוך חריגה מסמכותו - ליטול התחייבות בשם המדינה, יש בכך משום מצג אשר ישתיק אותה מלטעון כי ההתחייבות ניטלה בחוסר סמכות. גישה זו אינה עולה בקנה אחד עם המגמה הכללית המשתקפת בפסיקה שלא להחיל את תורת ההשתק כלפי רשות מינהלית בנסיבות שבהן פעלה בחריגה מסמכות, משום שהדבר אינו מתיישב עם עיקרון חוקיות המינהל ומשום הקשיים המעשיים הבלתי-מבוטלים הכרוכים בכך, אם כי בהקשרים מסויימים הוכרה בפסיקה האפשרות להחיל את כללי ההשתק גם כלפי רשות מינהלית (ראו: בג"צ 8634/08 אלחננוב נ' משטרת ישראל-אגף משאבי אנוש, פורסם באתר נבו), 07.10.2010), פסקה 37; עניין אפללו, פסקאות 14-13; דנג"ץ 16/12 גריידי נ' צבא הגנה לישראל, פורסם באתר נבו (05.02.2012), פסקה 5; ע"א 6996/97 חברת א. עבאדה בע"מ נ' רשות הפיתוח, פ"ד נג(4), 117 (1999); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי, כרך א' 155-153 (2010); ראו והשוו עע"ם 7275/10 הוועדה המיוחדת לפי חוק יישום תכנית ההתנתקות, התשס"ה-2005 נ' שקד, פורסם באתר נבו (29.11.2011), פסקה כ"ד). גישה דומה נוקט גם המשפט האמריקאי (ראו Heckler, Secretary of Health and Human Services v. Community Health Services of Crawford County, Inc., 467 U.S. 51, 60, 63 (1984)).
כשלעצמי מקובלת עלי הגישה עליה עמדה השופטת מ' נאור בעניין בית הרכב בפסקאות 57 ו- 59 לפסק-דינה, לפיה מוטב להשקיף על מוסד ההשתק כ"פן אחד של תורת תום-הלב" משום שטענת ההשתק, ככל שהיא מתקבלת בהקשר זה, מובילה לתוצאה בינארית השוללת דיון לגופו של עניין וכובלת את הרשות להתחייבות שניטלה בחוסר סמכות ואילו עיקרון תום-הלב - אשר בו מחוייבת הרשות וביתר שאת, בכל פעולותיה והליכותיה ובכלל זה במגעים שהיא מקיימת להתקשרויות חוזיות במשפט הפרטי - מאפשר לבית-המשפט גמישות רבה יותר. מכוחו פתוחה בפניו קשת שלמה של פתרונות וסעדים ובהם סעדים כספיים, סעד של השבה, קביעה בדבר בטלות יחסית ובמקרים מתאימים גם סעד של אכיפה. במסגרת זו של יישום עיקרון תום-הלב אף יש בכוחו של בית-המשפט להתנות בתנאים את הפתרון או הסעד שקבע, תוך התאמת הפתרון והסעד לנסיבותיו של כל מקרה ומקרה ועריכת איזון ראוי בין האינטרס הציבורי ועיקרון חוקיות המינהל הכרוך בו, לבין עניינו של הפרט אשר הסתמך על מצג של הרשות, ככל שהיה כזה (בעניין זה ראו גם עמדתה של שלו, חוזים ומכרזים, 126-124).

34. מכל מקום, ובניגוד למה שקבע בית-משפט קמא, אני סבורה כי אין לקבל את טענת ההשתק ככזו במקרה דנן. בהפנותו לדבריו של השופט ח' כהן ב- ד"נ 28/76 מעוז נ' מדינת ישראל, פ"ד לא(2), 821 (1977) (להלן: "עניין מעוז") קבע בית-משפט קמא כי "קבלת טענות הנתבעת לפיהן סיכום עם שר משב"ש אינו מחייב, משמעותן המעשית היא כי המדינה דורשת שהאזרחים יפקחו עבורה על תקינות פעילות השר, דבר שאינו סביר ואינו מתקבל על הדעת, כלל ועיקר" (פסקה 105 לפסק-הדין). ראשית, יוטעם כי בעניין מעוז עמדה על הפרק התחייבות של הממשלה "בחוזה כתוב וחתום" והשאלה שבית-המשפט נדרש לה היא האם יש לקרוא אל תוך חוזה כזה תנאי מתלה לפיו ככל שאין כיסוי תקציבי נאות אין לראות את החוזה כחוזה שהושלם. לא זו השאלה העומדת לדיון במקרה דנן. בענייננו, כזכור, אין בנמצא "חוזה כתוב וחתום" ומן הסיבות שעליהן עמדנו לעיל אין בפנינו כלל התקשרות חוזית בת-תוקף. שנית, ועומד על כך גם בית-משפט קמא, מאז שניתן פסק-הדין בעניין מעוז נחקקו הוראות חוק יסודות התקציב אשר להן השלכה ישירה על הניתוח המשפטי שבבסיס אותו פסק-דין. שלישית, באופן עקרוני מקובלת עלי גישתו של בית-משפט קמא לפיה אין זה ראוי להטיל על הפרט בלבד את האחריות בכל מקרה שבו יוצר נציג הרשות בפניו מצג של סמכות נחזית. לכן, אין לשלול את האפשרות כי במקרים מתאימים יהיה מקום להטיל חיוב על הרשות בשל מצג כאמור. אולם, זאת מן הראוי כי ייעשה תוך החלת העקרונות הכלליים שהינם יסוד המסד במשפט המינהלי ובמשפט הפרטי כאחד, המטילים על הרשות חובה מוגברת להתנהל בדרך מקובלת, בתום-לב ובהגינות.

על הגישה הזהירה שיש לנקוט בטרם תחוייב רשות מינהלית על יסוד מצג של סמכות, ועל הצורך לבחון כל מקרה לפי נסיבותיו עמדה השופטת (כתוארה אז) ד' ביניש ב- ע"א 2054/98 אחים רויכמן שומרון בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד נו(2), 433 (2001) (להלן: "עניין אחים רויכמן") בהדגישה כי:

"ככלל, בבואנו לבחון את רשויות המדינה בפעולתן כלפי הפרט יש לתת משקל רב לכך שכאשר מדובר בממשלה, התנהגותה ופעולותיה באמצעות אחת מזרועותיה או באמצעות גורם הפועל מטעמה עשויות ליצור מצג שיחייב את גורמי הממשל באשר הם. קיימות נסיבות שבהן אין להטיל על הפרט העומד אל מול המנגנון הממשלתי, הביורוקרטי, להתמודד עם חלוקת הסמכויות הפנימית של נושאי המשרה השונים, והמדינה תהא מנועה מלהתכחש לפעולותיהם והבטחותיהם של עובדיה גם אם ניתנו בחוסר סמכות. אולם אין זה המקרה שלפנינו.
...
בהתחשב באופי ההתקשרות החוזית ובזהות המתקשרים אין להשקיף על עניינה של המערערת כעל עניינו של האזרח הנבוך העומד בפני מסתרי מוסדות השלטון ומסתמך בתום-לב על עובד ציבור בלתי-מוסמך. במקרה זה מדובר בגורם מקצועי המתקשר עם הממשלה מרצונו החופשי ומודע היטב לתנאים של התקשרות זו." (שם, 457-456; ראו והשוו גם: עניין עיריית פתח תקווה, פסקה 24; בג"צ 9634/08 מועצה אזורית חוף השרון נ' שר הפנים, פורסם באתר נבו (05.10.2009), פסקה 31).

בדומה למסקנה שאליה הגיע בית-המשפט בעניין אחים רויכמן, גם בענייננו וכפי שכבר פורט לעיל אין מדובר ב"אזרח הנבוך העומד בפני מסתרי מוסדות השלטון" אלא באנשי עסקים ותיקים ומנוסים שעסקיהם חובקי עולם, אשר שכרו את שירותיהם של עורכי-דין בכירים ומיומנים לטיפול בעסקה. הם אף העסיקו במסגרת קבוצת אפרופים את חבר הכנסת והשר לשעבר אוזן וכן לא מעט עובדי ציבור לשעבר במשב"ש ובאוצר (אונגר ומאוחר יותר שושני וקמר), אשר הכירו היטב את מוסדות השלטון ואת אופן פעולתם. המשיבים ונציגיהם אלה ידעו גם ידעו, והדבר עולה בבירור מן הראיות שעליהן עמדתי לעיל, כי השר איננו מוסמך להתחייב בשם המדינה ולהתקשר עימם מטעמה בחוזה רב-שנתי וכי על-מנת שתיווצר התקשרות מחייבת בעניין זה יש לערוך חוזה אשר ייחתם על-ידי מורשי החתימה המוסמכים. על-כן, אין מקום בנסיבות המקרה דנן לקביעה כי הרשות או מי מנציגיה הציגו בפני אנשי אפרופים מצג של סמכות נחזית.

35. עניין אחר לחלוטין הוא אמונתם הסובייקטיבית של המשיבים כי השר יצליח לגרום לכך שהצהרת הכוונות שהצהיר בפניהם על-פי סיכום הדיון ("לפעול להתקשרות" ו"להשתדל" להקצות להם קרקעות באזור הדרום) אכן תאושר ותיחתם על-ידי הגורמים המוסמכים לכך, וכי בעקבותיה תושג בסופו-של-יום ההתקשרות שאליה חתרו. בהקשר זה יש לבחון האם השר והגורמים האחרים במשב"ש שהיו מעורבים במגעים עם המשיבים, התנהלו על-פי אמות-המידה המחייבות אותם דהיינו בהגינות, בדרך מקובלת ובתום-לב, וככל שסטו בהתנהלותם מאמות-מידה אלו יש להוסיף ולבחון מהי התוצאה הנובעת מכך. לסוגיה זו אפנה עתה.

משקבענו כי לא נכרת חוזה רב-שנתי מחייב בין המדינה ובין אפרופים או מי מן המשיבים, השלב על ציר ההתקשרות החוזית שבו יש לבחון את התנהלותם של השר ושל נציגי משב"ש הוא השלב הטרום חוזי. החובה לנהוג בתום-לב ובדרך מקובלת המוטלת על צדדים המנהלים משא-ומתן לקראת כריתתו של חוזה, מעוגנת בסעיף 12(א) לחוק החוזים הקובע כי "במשא-ומתן לקראת כריתתו של חוזה חייב אדם לנהוג בדרך מקובלת ובתום-לב". סעיף 12(ב) לחוק קובע את תוצאות הפרתה של חובה זו ולפיו "צד שלא נהג בדרך מקובלת ולא בתום-לב חייב לצד השני פיצויים בעד הנזק שנגרם לו עקב המשא-ומתן או עקב כריתת החוזה, והוראות סעיפים 10, 13 ו- 14 לחוק החוזים (תרופות בשל הפרת חוזה), התשל"א-1970, יחולו בשינויים המחוייבים". מקום שהרשות היא צד להמשא-ומתן לקראת כריתתו של חוזה, מוטלת עליה חובה כפולה ומכופלת לנהוג בהגינות ובתום-לב משום ש"עליה לפעול לא רק על-פי אמות-מידה של תום-לב הנשאבות מדין החוזים, והמחייבות כל מתקשר בחוזה, אלא גם מתוך הגינות וסבירות הנגזרות מתפקידה כנאמן הציבור... הרשות הציבורית כפופה לעקרונות המשפט הציבורי, וחובת ההגינות בכלל זה, גם כאשר היא פועלת במישור הפרטי והיא אינה נהנית בתחום זה מאותו חופש פעולה המוקנה לפרט בניהול ענייניו" (ע"א 6518/98 הוד אביב בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה(4), 28, 45 (2001); וראו גם עניין עפרן, 860)."

ב. ב- ע"א (ב"ש) 54662-07-14 {אדוארד שרוסטר נ' עיריית ערד, תק-מח 2015(3),23497 (2015)} נדון ערעור על פסק-דינו של בית-המשפט השלום בבאר-שבע, ולפיו התקבלה תביעת המשיבה כנגד המערער לתשלום ארנונה בסך 288,403 ש"ח.

העיריה הגישה תביעה בסדר-דין מקוצר בשל חיובי ארנונה ולאור החזקת המערער בגלריה מחודש מרץ 2006 ועד לתום דצמבר 2011.

הגנת המערער התמקדה בכך שלמשיבה היה אינטרס לפנות את המתחם בו פעלה הגלריה ובהתאם הוצעה למערער הצעה אותה הוא קיבל, להעברת הגלריה למיקום חדש, בתנאי ולפיו ישפץ את המקום ואז יקבל פטור מארנונה ופטור מדמי שכירות לשלוש שנים, כאשר בתום השלוש שנים, ישלם ארנונה רק בשטח בהיקף הדומה לחנות קטנה וזאת לאור כך שהגלריה תופעל בחסות המתנ"ס המקומי. לטענת המערער, המשיבה לא עמדה בהתחייבותה לפטור.

בית-המשפט קמא דחה את טענות המערער. בין היתר נדחתה הטענה ולפיה למערער ניתנה הבטחה שלטונית מחייבת ונדחתה הטענה ולפיה התביעה לוקה בשיהוי כבד.

עיקר פסק-הדין קמא עניינו בתוקפה של אותה הבטחה שלטונית לפטור מארנונה. בית-המשפט קמא הפנה להלכה הפסוקה ולפיה, הטוען להבטחה שלטונית מחייבת, נדרש להוכיח מספר קריטריונים, בהם שנותן ההבטחה היה בעל סמכות לתת את ההבטחה, כי היה בעל יכולת למלא אחריה ושאין צידוק חוקי לשנות או לבטל את ההבטחה. בית-המשפט קמא הפנה למורכבות המיוחדת במקרה של התחייבות עיריה, לאור הצורך שבדרישת הכתב כעולה מסעיף 203 לפקודת העיריות.

בשל הקביעה ולפיה דרישת הכתב, זו כנדרש בסעיף 203 לעיל מהותית וקונסטיטוטיבית, ובשל הקביעה, כי לא עומדת למערער הגנת ההבטחה השלטונית המחייבת, נדחתה הגנת המערער. כן נקבע, כי בטענת השיהוי שטען המערער אין ממש. לפיכך, התקבלה התביעה והמערער חוייב בתשלומי הארנונה למשיבה.

בערעורו טען המערער, כי אין עסקינן בהבטחה שלטונית אלא בחוזה מפורש שנערך בינו לעיריה, חוזה בו העיריה הציעה הצעה, הוא קיבל את ההצעה ובהתאם שינה מצבו לרעה, קיים את חלקו בהסכם בעוד שהעיריה הפרה את התחייבויויה ולכן אין עסקינן בטענת "הבטחה שלטונית" אלא בטענה לקיום "חוזה רשות" ומדובר במערכת דינים שונה.

המערער הוסיף וטען, כי גם אם יש לדון בטענת ההבטחה השלטונית, טעה בית-המשפט קמא בכך שקבע, כי לא היה מסמך בכתב ומורשי החתימה לא חתמו על התחייבות.

לשיטת המערער, מורשי החתימה הרלבנטיים ידעו על מהלך הדברים והפטור לו טען המערער. עוד טען המערער, כי בית-המשפט קמא התעלם מעדות ראש העיריה שקדם למר בריל, מר בצלאל טביב אשר העיד, כי הוא זה שהגה את הרעיון למתן פטור מארנונה לאמנים בעיר. הוסיף המערער וטען, כי מסקנת בית-המשפט קמא, כי התביעה הוגשה בשיהוי מוטעית, ולא סביר שעיריה לא תדרוש ארנונה במשך 6 שנים לפני הגשת תביעה.

המשיבה טענה, כי המערער פשוט לא שילם ארנונה ואגרות שילוט במשך השנים הרלבנטיות לתביעה ובדין חייבו בית-המשפט קמא בתשלומים אלו. עוד טענה המשיבה, כי המערער לא צירף את הראיות הנדרשות להוכחת טענתו להבטחה שלטונית מחייבת ואף הפנתה למכתב מיום 04.10.06 של מר מוטי בריל ולפיו הובהר בצורה חד-משמעית שלא ניתנה כל הבטחה לפטור מארנונה.

העיריה טענה, כי בצדק, דחה בית-המשפט קמא את הטענה להבטחה שלטונית מחייבת, לאור כך שעל המערער היה להראות, כי ההבטחה הינה חד-משמעית ואינה מוטלת בספק וכי נותן ההבטחה מוסמך היה להורות על פטור מארנונה תוך שטוענת המשיבה, כי בית-המשפט קמא שאל שאלה מפורשת האם יש סמכות כזו לראש העיר והתשובה היתה שלא. המשיבה הוסיפה וציינה, כי המערער טען לפטור מארנונה כמתנ"ס, אולם לא הוכח, כי למתנ"ס ניתן פטור וכך טענה המשיבה, כי פטור מארנונה לא ניתן לאף אחד מהאמנים שעברו לאזור בו פועל המערער. לסיכום טענה המשיבה, כי בדין נתקבלה התביעה ושיש לדחות הערעור.

בית-המשפט קבע, כי אין ממש בטענת המערער ולפיה בית-המשפט קמא טעה בכך שקבע, כי השאלה שתכריע את גורל הגנת המערער, הינה השאלה האם נותן ההבטחה השלטונית הנטענת היה מוסמך לתת את ההבטחה והאם היתה לו היכולת לקיים את ההבטחה גם מבחינת דיני החוזים.

בית-המשפט קמא התייחס לכך שמדובר בקופה הציבורית ובגריעה ממנה שאינה עניין פרטי של נבחר ציבור כזה או אחר, יהא מעמדו רם ככל שיהיה. מסקנתו היתה, כי הדבר אינו בסמכות ראש העיר ולא היתה לו היכולת לקיים הבטחה שכזו.

בית-המשפט קמא הפנה לסעיף 203 לפקודת העיריות (נוסח חדש) ולפיו ישנה דרישה ברורה ומהותית לכל התחייבות כספית של העיריה, וישנו צורך במסמך בכתב עליו יחתמו בצורה ברורה מורשי החתימה שהינם ראש העיר והגזבר. בית-המשפט קמא הפנה להלכה הפסוקה ולפיה הדרישה באה לאור הצורך בשימוש זהיר ומבוקר בכספי הציבור. עוד הוסיף בית-המשפט קמא, כי הדברים הינם בעיקר בכול הנוגע להטלת חיובי ארנונה ומיסים והפטור מהם, המחייבים, כי אלו ינתנו רק באופן ברור ובכתב, על רקע עיקרון השוויון בפני החוק ושיש לפרש בצמצום גריעה או צמצום פטור ממיסים.

במסגרת השלמת הטיעון בכתב, המערער הפנה לפסיקה בה נקבע, כי במקרים חריגים, ההלכה הפסוקה "הגמישה" את דרישות הדין. המערער הפנה להלכת ע"א 6705/04 {בית הרכב נ' עיריית ירושלים, פ"ד סג(2), 1 (2009)} שם חברה פרטית התקשרה בחוזה שכירות עם העיריה ולאחר תשלום במשך 4.5 שנים של דמי שכירות מופחתים, העיריה תבעה את דמי השכירות המלאים בטענה, כי ההסכם בין הצדדים בטל בכך שראש העיריה לא חתם על ההסכם.

בית-המשפט קבע, כי במקרה חריג זה, כאשר העיריה טענה לשימוש בסעיף 203 לפקודת העיריות לצורך ביטול ההסכם, נקבע, כי אין לעודד רשות להשתמש בסעיף זה כסעיף המקנה חסינות באופן שניתן יהיה לבטל הסכמים בלתי-חוקיים. אלא שבית-המשפט קמא היה ער להלכה זו ויש לציין, כי מדובר בהלכה חריגה לאור נסיבות מיוחדות ויוצאות דופן, ובית-המשפט לא מצא שיש להתערב בקביעת בית-המשפט קמא בענייננו, שלא הפעיל את סמכותו הטבועה השמורה למקרים נדירים וחריגים.

עוד הוסיף בית-המשפט, כי המערער לא הצליח לבסס את טענת ההבטחה השלטונית המחייבת ולא הצליח לבסס את טענתו, כי נסיבות ענייננו מצדיקות את הפעלת הסמכות הטבועה של בית-המשפט, לקבוע התחייבות חוזית מחייבת, על-אף היעדר מסמך בכתב בניגוד לסעיף 203 לפקודת העיריות.

בית-המשפט קמא הפנה ל- בג"צ 585/01 {קלכמן נ' ראש המטה הכללי, פ"ד נח(1), 694 (2003)} שם נדחתה טענת אלמנות טייסים שנספו בעת שירות מילואים, כי יש להכיר בהם כאלמנות של משרתי קבע מכוח הבטחה מנהלית שניתנה על-ידי מפקדי חיל האוויר. בית-המשפט קמא היה ער לרגישות הנטענת בידי המערער, ומודע למצבו האישי כנכה צה"ל ולכך שתשלום הארנונה עלול להביא לקושי ממשי בהפעלת הגלריה בגינה הוטלה הארנונה, ומצא שאין די באותן נסיבות. בית-המשפט, הסכים לקביעתו.

עוד הוסיף בית-המשפט, כי המערער לא הצליח בטענתו ולפיה עסקים אחרים אכן קיבלו פטורים כנטען על-ידו והוא לא השכיל להציג ולו דוגמה אחת במסגרתה ניתן פטור מארנונה לאחד האמנים הפועלים בסביבת הגלריה של המערער.

בשקלול הדברים, לא מצא בית-המשפט, כי טעה בית-המשפט קמא כאשר קבע, כי יש קושי בקבלת טענות ההגנה בהיעדר התחייבות כתובה, ובקבעו שמדובר בהבטחה שלטונית {או התחייבות} שנותן ההבטחה {או המתחייב} לא היה מוסמך לתיתה.

טענה אחרת אותה טען המערער היתה, כי טעה בית-המשפט קמא בכך שדחה את טענתו לשיהוי שבהגשת התביעה. בית-המשפט קמא קבע עובדתית, כי המשיבה חזרה ופנתה למערער מספר רב של פעמים בקשר לחוב וכי בכך שהמשיבה לא הזדרזה להגיש תביעתה אין לראות, כי מדובר בוויתור על זכותה, תוך המלצה למשיבה שלא לזקוף מעבר להפרשי ההצמדה את מרכיב הריבית. בית-המשפט קבע, כי בית-המשפט קמא לא טעה כשדחה את טענת השיהוי. טענת שיהוי בהגשת תביעה כטענת סף הינה טענה חריגה, כאשר רק בנסיבות חריגות ביותר, יורה בית-המשפט על סילוק תביעה בשל שיהוי {להבדיל מטענת ההתיישנות}.

לאור כל האמור לעיל, בית-המשפט דחה את הערעור.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

ההבטחה השלטונית-מינהלית