פינוי אשפה ופסולת - סמכות העיריה לחייב בעלי עסקים בפינוי עצמי

1. כללי
אחת החובות היסודיות המוטלות על עיריה היא החובה לפעול לפינוי ולסילוק אשפה. חובה זו קבועה בסעיף 242 לפקודת העיריות (נוסח חדש) הקובע כי:

"242. תברואה, בריאות הציבור ונוחותו
בעניין תברואה, בריאות הציבור ונוחותו, תעשה העיריה פעולות אלה:
(1) תנקוט אמצעים להסרת כל מטרד או למניעתו ותדאג לבדיקות שמטרתן לברר מה הם המטרדים הקיימים;
(2) תורה בדבר פינוי סחי ואשפה מכל בית ותקבע את האגרות בעד פינוי כאמור;
(3) תורה בדבר בדיקתם, הסדרתם, החזקתם, ניקוים והרקתם של ביבים, נקזים, בתי-כסא, אסלות, בורות שופכין, מיפלשים, מזחילות, מירוצי-מים, בורות-אפר ואביזרים סניטריים;
(4) תתקין ותקיים במצב טוב ומתוקן פחי-אשפה ציבוריים ושאר כלי-קיבול שמניחים ומאספים בהם אשפה ותדאג שיוחזקו באופן שלא יהוו מטרד או מפגע לבריאות;
(5) תתקין ותקיים במצב טוב, מחראות, משתנות ובורות-שופכין ציבוריים ותדאג שיהיו בנויים ומוחזקים באופן שלא יהיו מטרד או מפגע לבריאות;
(6) תדאג לטאטואם וניקוים של רחובות שאינם רכוש הפרט;
(7) תמנע הצטברות של סחי ואשפה במקום ציבורי או פרטי במידה המהווה סכנה לבריאות הציבור ותנקוט אמצעים להסרת כל מטרד ציבורי הנובע מבור-שופכין או נקז, בין פרטיים ובין ציבוריים, או מכל מקור אחר;
(8) תמנע הזדהמותם של זרמים, תעלות, מירוצי-מים או בארות והנחת אשפה על גדות זרם, תעלה או מירוץ-מים או על-פי באר, העלולה לגרום להזדהמותם;
(9) תמנע שצינורות המיועדים לסילוק מי-גשמים ישמשו לסילוק שפכין או סחי מבית-כסא או מאסלה ותאסור התקנתם של נקזים אל ביב ציבורי שלא ברשות;
(10) תורה בדבר בדיקת בתים ובניינים כדי לברר את מצב הניקיון שלהם או לעניין אחר ובדבר אמצעים להשמדת עכברושים, עכברים ושאר שרצים."

חוק שמירת הניקיון, התשמ"ד-1984 מוסיף כי על הרשות המקומית לקבוע אתרים לסילוק או לריכוז וטיפול בפסולת.

לצד החובות המוטלות על העיריה והשירותים שעליה לספק, מסורה בידיה הסמכות להשית על התושבים מס מוניציפאלי כללי - הארנונה (סעיף 326 לפקודת העיריות וכן סעיף 8(א) לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992). כן מסורה בידי העיריה הסמכות להתקין חוקי-עזר עירוניים שיסייעו בידה לבצע את החובות המוטלות עליה (סעיף 250 לפקודת העיריות), ולקבוע בהם הוראות בדבר הטלת אגרות, היטלים או דמי השתתפות (סעיף 251 שם).

בהתאם לסמכויות אלו קבעו רשויות מקומיות רבות חוקי-עזר המטילים על בעלי נכסים מוגדרים לפנות בעצמם את הפסולת שנצברה בנכסיהם. ב- בג"צ 1756/10 {עיריית חולון נ' שר הפנים, פורסם באתר נבו(02.01.2013)} בחן בית-המשפט העליון האם ומתי מוסמכת רשות מקומית לחוקק חוקי-עזר שכאלו.

בית-המשפט, בפסק-הדין שנכתב על-ידי כב' השופטת ד' ברק-ארז, קבע כי ככלל:

"תחום סילוק הפסולת נופל בגדר סמכויותיה של הרשות המקומית."

כן קבע כי: "לכאורה, פינוי אשפה היה מאז ומתמיד אחד מן התחומים המוסדרים על-ידי הרשות המקומית ובהתאם לכך מן התחומים שהפעילות בהם מכוסה על-ידי תשלום הארנונה הכללית".

עם-זאת הוסיף בית-המשפט כי ייתכנו מצבים שבהם ניתן לערוך הבחנה בין עסקים שונים בכל הנוגע לחובת הרשות לפנוי הפסולת. בית-המשפט ציין כי מקום שבו הפסולת שמייצר עסק אינה שגרתית ומהווה חלק מהליך ייצור הכנסותיו, ניתן לדרוש ממנו לשאת גם בעלויות פינוי הפסולת.

וכך נאמר (פסקה 29):

"ההבחנה המוצעת כאן על-ידי העותרת אינה הבחנה מלאכותית אלא הבחנה הכרחית, שמבטאת את ההכרה בשינויים בתפיסה הכלכלית והסביבתית של תהליכי יצור. כיום, לא יכול להיות עוד ספק שהטיפול בפסולת שהיא תולדה של תהליכי יצור היא אחת העלויות של תהליכים אלו, לא פחות מתשומות ייצור אחרות, כדוגמת חשמל, חומרי גלם וכולי. ההנחה שפינוי הפסולת כולו אמור להיות מונח לפתחה של הרשות המקומית מבטאת תפיסה שאבד עליה הכלח, לפיה פינוי הפסולת הוא כביכול אך תוצר לוואי פשוט (ואף לא יקר במיוחד) של תהליך הייצור. כשם שלא מצופה מהרשות המקומית לספק ולממן את חומרי הגלם של המפעל, כך גם אין לצפות שהיא תהיה חייבת במימון פינוי התוצרים הנובעים מן השימוש בחומרי הגלם. אכן, גם מפעל זכאי לקבל שירותים של פינוי אשפה כחלק מהיותו גורם שפעיל בתחום המוניציפאלי. אולם, יש מקום להבחנה בין פינוי אשפה "בסיסי" לבין פינוי שמהווה המשך של תהליך הייצור."

עוד הוסיף בית-המשפט וציין כי הטלת חובת פינוי עצמי או חובת תשלום עבור הפינוי מתיישבת עם עיקרון "המזהם ישלם", עיקרון שמצא את עיגונו במספר רב של חיקוקים. אף שלא מדובר במפעלים מזהמים, ראוי שבעלי עסקים המייצרים פסולת מוגברת יישאו בעלויות פינוי. בית-המשפט הדגיש כי הטלת חובת פינוי עצמי או חובת תשלום אגרה, תעודד את בעלי העסקים למצוא דרכים לצמצום הפסולת, כמו מחזור וכדומה והדבר יסייע לצמצום נזקי הפסולת התעשייתית.

רואים אנו כי השאלה הראשונה הוכרעה כבר בפסק-הדין בעניין עיריית חולון ועל-כן ברי כי לעיריית טירת הכרמל סמכות להטיל חובת פינוי עצמי של פסולת מבעלי עסקים ובעלי נכסים המייצרים כמויות או סוגי פסולת חריגים. משמצאנו כי לעיריה סמכות נפנה לבחון את הפעלתה על-ידי העיריה {עת"מ (חי') 15359-12-14 חברת גב-ים לקרקעות בעמ נ' עיריית טירת הכרמל, תק-מח 2015(3), 12367 (19.07.2015)}.

2. אבחנה בין סוגי אשפה שונים בחוק העזר
חוק העזר מבחין בין סוגי אשפה שונים, אשר הגדרתם קבועה בסעיף 1 לו. "אשפה" מוגדרת כ"לרבות שיירי מטבח, ניירות, בקבוקים, שברי זכוכית, ענפים, עלים, אפר, פירות או ירקות ופסלתם, קליפות, קופסאות, סמרטוטים, ודברים אחרים העלולים לגרום לכלוך או אי-נקיון, למעט זבל, פסולת וחמרי בניין". דומה כי הכוונה היא לאשפה ביתית; "זבל" מוגדר כ"גללי בהמה ושאר אשפה של האורווה"; ואילו "פסולת" מוגדרת כ"פסולת הנוצרת בבית מלאכה ואינה אשפה ולא זבל".

בעניין עיריית חולון ציין בית-המשפט כי יש מקום להבחין בין "פינוי אשפה בסיסי", לבין "פינוי שמהווה המשך של תהליך היצור" (פסקה 29). אשפה כהגדרתה בחוק העזר מתאימה לפינוי אשפה בסיסי, אותו נכונה העיריה לבצע גם במתחם, בתנאי כי יופרד משאר הפסולת. פסולת מוגדרת בחוק העזר בהגדרה בעלת שני חלקים; חלקה הראשון מהווה הגדרה שיורית, דהיינו פסולת אינה אשפה או זבל; חלקה השני של ההגדרה מכוון להליך יצירת הפסולת, כלומר דרישה כי הפסולת תיוצר בעסק המשמש כבית מלאכה.

הגדרה זו של פסולת תואמת את ההלכה בעניין עיריית חולון והיא מתאימה לפסולת שמהווה המשך של תהליך הייצור. אבחנה זו בין סוגי האשפה השונים בחוק העזר, תואמת איפוא את הדין והפסיקה {עת"מ (חי') 15359-12-14 חברת גב-ים לקרקעות בע"מ נ' עיריית טירת הכרמל, תק-מח 2015(3), 12367 (19.07.2015)}.

3. פסולת - האם פינוי אשפה הינו אחד מן התחומים שהפעילות בהם מכוסה על-ידי תשלום הארנונה הכללית?
ב- עת"מ (חי') 15359-12-14 {חברת גב-ים לקרקעות בע"מ נ' עיריית טירת הכרמל, פורסם באתר נבו (19.07.15)} העותרת הינה בעלת זכויות במתחם באיזור התעשיה בטירת הכרמל המושכר על-ידה לעסקים שונים.

העותרת ביקשה לחייב את העיריה לפנות מהמתחם את כל הפסולת, ללא הבחנה בין סוגי הפסולת השונים.

המשיבה לא פינתה מהמתחם את כל סוגי הפסולת המושלכת על-ידי העסקים הפועלים במתחם.

בית-המשפט לעניינים מינהליים דחה את העתירה בקבעו כי אחת החובות היסודיות המוטלות על עיריה היא החובה לפעול לפינוי ולסילוק אשפה. אך לצד חובה זו, מסורה בידיה הסמכות להשית על התושבים מס מוניציפאלי כללי - הארנונה.

כן מסורה בידי העיריה הסמכות להתקין חוקי-עזר עירוניים שיסייעו בידה לבצע את החובות המוטלות עליה, ולקבוע בהם הוראות בדבר הטלת אגרות, היטלים או דמי השתתפות.

רשויות מקומיות רבות קבעו חוקי-עזר המטילים על בעלי נכסים מוגדרים לפנות בעצמם את הפסולת שנצברה בנכסיהם.

בעניין עיריית חולון {בג"צ 1756/10 עיריית חולון נ' שר הפנים, פורסם באתר נבו (02.01.13)} קבע בית-המשפט כי לכאורה, פינוי אשפה היה מאז ומתמיד אחד מן התחומים שהפעילות בהם מכוסה על-ידי תשלום הארנונה הכללית.

עם-זאת הוסיף בית-המשפט בעניין שם, כי ייתכנו מצבים בהם ניתן לערוך הבחנה בין עסקים שונים בכל הנוגע לחובת הרשות לפנוי הפסולת.

בית-המשפט קבע כי מקום בו הפסולת שמייצר עסק אינה שגרתית ומהווה חלק מהליך ייצור הכנסותיו, ניתן לדרוש ממנו לשאת גם בעלויות פינוי הפסולת.

עוד הוסיף בית-המשפט כי הטלת חובת פינוי עצמי או חובת תשלום עבור פינוי מתיישבת עם עיקרון "המזהם ישלם".

בית-המשפט הדגיש כי הטלת חובה כזו תעודד את בעלי העסקים למצוא דרכים לצמצום הפסולת.

אשר-על-כן, למשיבה בעניין דנן {עיריית טירת הכרמל} סמכות להטיל חובת פינוי עצמי של פסולת על בעלי עסקים ובעלי נכסים המייצרים כמויות או סוגי פסולת חריגים.

האשפה המושלכת למכולות המוצבות במתחם כוללת פסולת הנוצרת בבתי מלאכה במהלך הליך הייצור. כמויות הפסולת שמייצרים העסקים במתחם הן חריגות, ועולות על כמויות של אשפה ביתית.

ודוק, אם תעשה הפרדה של הפסולת, יהא על העיריה להציב פחים מתאימים ולפנות את האשפה מהמתחם.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

פינוי אשפה ופסולת - סמכות העיריה לחייב בעלי עסקים בפינוי עצמי