הסכמה על הסיווג

ב- ע"א 2064/02 {תשלובת ח' אלוני בע"מ ואח' נ' עיריית נשר, פ"ד נט(1), 111 (19.08.2004)} נפסק כדלקמן:

"המערערות לא טענו, בתביעתן בפני בית-המשפט המחוזי, כי שינוי הסיווג אינו תואם את השימוש שנעשה במבנים שבשטחן. השימוש שנעשה בנכסי המערערות אינו עומד במרכז הסכסוך בין הצדדים ואף לא הועלתה טענה, כי המערערות שינו את השימוש שהן עושות במבניהן. הן לא טענו טענה מן הטענות המוזכרות בסעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות. לעומת-זאת, טענות המערערות מופנות כנגד עצם חוקיות צו הארנונה, כנגד חוקיות שינוי סיווג מבניהן ביחס לתקנות ההסדרים וכלפי החזרה מההסכמה בין הצדדים. אינני רואה סיבה מוצדקת שלא לדון בהן בבית-המשפט המחוזי (ראו: בג"צ 764/88 דשנים וחומרים כימיים בע"מ נ' עיריית קריית אתא, פ"ד מו(1), 793, 800-799 (1992); כן ראו: ע"א 4452/00 ט. ט. טכנולוגיה מתקדמת בע"מ נ' עיריית טירת הכרמל, פ"ד נו(2), 773, 779-780 (2002); והשוו: בג"צ 351/88 טית בית בע"מ נ' עיריית פתח-תקוה, פ"ד מב(3), 441, 446 (1988)). ומכל מקום, "לא בהכרח מוציאה דרך ההשגה את האפשרות לפנות לבית-משפט, במיוחד כאשר מדובר בנושאים בעלי חשיבות עקרונית או בהבטחה שלטונית נטענת..." (ראו: ע"א 6971/93 עיריית רמת גן נ' קרשין, פ"ד נ(5), 478, 481 (1997); והשוו: רע"א 2425/99 עיריית רעננה נ' י.ח. יזום והשקעות בע"מ, פ"ד נד(4), 481, 493 (2000)).
השתחררות מהסכמה
7. לאחר שנמצא כי לבית-משפט קמא הסמכות לדון בטענות המערערות, עובר הדיון לבחינת חוקיות השתחררות המשיבה מההסכמה עם המערערות. בית-המשפט המחוזי קבע, כי הרשות המנהלית רשאית להשתחרר מההסכמה עם המערערות, באמצעות מתן הודעה פרוספקטיבית. על-כן, מצא כי ההסכמה בין הצדדים אינה מחייבת עוד את המשיבה ביחס לשנת 2000. אין בידי להסכים לעמדה זו. בין הצדדים לערעור הושגה הסכמה שתוכנה סיווג הארנונה שתחול על המערערות החל משנת המס 1991. הרקע לגיבוש ההסכם הוא במחלוקת בין הצדדים לגבי הסיווג הנכון של מבני המערערות לצורכי ארנונה. המערערות טענו כי הסיווג הנכון הוא סיווג 400 ואילו המשיבה סברה שיש לסווג את המבנים בסיווג 800. תוכנה של ההסכמה קובעת כי הסיווג של מבני המערערות הוא סיווג 300. כלומר, ההסכם מהווה מעין פשרה בין עמדות נוגדות בשאלה עובדתית ומשפטית ואין הוא הסכם למתן פטור או הנחה מארנונה. כפי שקבע בית-המשפט המחוזי- קביעה שלא עמדה במחלוקת בערעור זה- חיוב המערערות בארנונה התבצע בהתאם להסכמה בין הצדדים עד לשנת 1999, עת ביקשה המשיבה להשתחרר מההסכם. זוהי הסכמה מחייבת בין רשות מקומית לבין הפרט בעניין הנוגע להפעלת סמכות שלטונית (ראו: בג"צ 311/60 י. מילר, מהנדס (סוכנות ויבוא) נ' שר התחבורה, פ"ד טו(3), 1989 (1961) (להלן: "י. מילר"); בג"צ 135/75 סאי-טקס בע"מ נ' שר המסחר והתעשיה, פ"ד ל(1), 673 (1975); בג"צ 585/01 קלכמן נ' ראש המטה הכללי רב אלוף שאול מופז, פ"ד נח(1), 694 (2003) (להלן: "קלכמן")). תוכן ההסכמה עשוי להיות, בין היתר, בעניינים פיסקאליים (ראו למשל: בג"צ 594/78 אומן מפעלי סריגה בע"מ נ' שר התעשיה, המסחר והתיירות, פ"ד לב(3), 469 (1978); ע"א 250/88 קופת חולים של ההסתדרות הכללית בארץ ישראל נ' עיריית באר שבע, פ"ד מג(4), 488, 492 (1989) (להלן: "קופת חולים"); בג"צ 5018/91 גדות תעשיות פטרוכימיה בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד מז(2), 773 (1993); ה"פ (חי') 199/99 מפעלי פלדה מאוחדים בע"מ נ' ד"ר שמריהו בירן, ראש עיריית עכו, פורסם באתר נבו (05.03.00) (להלן: "מפעלי פלדה מאוחדים")).
אמנם, הסכם זה מגביל את כוחה של הרשות להפעיל סמכות שלטונית. אך אין בהגבלה כזו, כשלעצמה, להביא לפסילת ההסכמה (ראו: פרשת י. מילר, שם). יחד-עם-זאת, תוקפו המחייב של ההסכם אינו שולל, אבסולוטית, את יכולתה של הרשות לסטות מההסכמה, אם צורכי ציבור חיוניים יצדיקו זאת (השוו: קופת חולים, 492; בג"צ 4915/00 רשת חברת תקשורת והפקות (1992) בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד נד(5), 451, 477 (2000)). עמד על כך השופט (כתוארו דאז) מצא:

'אכן, הטעם העיקרי לקיום סמכותה של הרשות לתקן ולשנות את החלטותיה יסודו באינטרס הציבורי, "המחייב שלא לכבול ידיה של הרשות עד בלי יכולת למלא את תפקידיה לטובת הכלל עם שינוי העתים, הנסיבות והצרכים", כדברי חברי הנכבד, השופט גולדברג, בפרשת אטלנטיק (בג"צ 580/83 אטלנטיק חברה לדייג וספנות בע"מ נ' שר התעשיה, פ"ד לט(1), 29, 36 (1985)). המתחייב מדברים אלה הוא, שבבואה לטעון לקיום צידוק חוקי לשנות או לבטל את הבטחתה השלטונית, או להצדיק את הסתלקותה ממעשה מינהלי מוגמר, נדרשת הרשות, לפחות בדרך-כלל, להצביע על שינוי בנסיבות, אשר התרחש לאחר מתן ההבטחה, או עשיית המעשה, ולשכנע את בית-המשפט, שקיום הבטחתה, או השארת המעשה בעינו, על רקע הנסיבות החדשות, שוב איננו מוצדק ואיננו מתיישב עם מילוי חובותיה כלפי כלל הציבור.' (בג"צ 4383/91 שפקמן נ' עיריית הרצליה, פ"ד מו(1), 447, 455 (1992)).

8. על-פי אחת הגישות, ניתן להחיל על ההסכמה את דיני החוזים, וזאת לצד הוראות המשפט המינהלי החלות על הרשות המינהלית. לפי גישה אחרת, ניתן לשלול את תחולת דיני החוזים ולראות בהסכמה זו כפעולה שלטונית חד-צדדית של הרשות התלויה בהסכמת הצד שכנגד. בין שתי גישות אלה קיימים מודלים אשר מאמצים אספקטים שונים מתחום דיני החוזים, לצד הוראות המשפט המינהלי (ראו דברי ב- בג"צ 218/85 ארביב נ' פרקליטות מחוז תל אביב, פ"ד מ(2), 393, 399 (1986); בג"צ 669/86 רובין נ' ברגר, פ"ד מא(1), 73, 79-78 (1987)). ערעור זה אינו מצריך בחירה בין המודלים השונים, מאחר שכל אחד מהם מכיר בכך שההסכמה בין הצדדים אינה סוף פסוק. היא כפופה לחובתה של הרשות להשתחרר מההסכמה אם האינטרס הציבורי מחייב זאת (השוו: פרשת י. מילר, 2006-2005; ע"א 394/82 מייזלר נ' המועצה המקומית נשר, פ"ד לז(4), 42, 48 (1983)). כך, לפי כל אחד מהמודלים האפשריים תיבחן שאלת קיומם של טעמים המצדיקים את השתחררות המשיבה מההסכמה עם המערערות. בכך היה צריך לדון בית-משפט קמא. שאלה זו טומנת בחובה מציאת איזון בין האינטרסים העומדים על הפרק. עמדתי על כך באחת הפרשות בצייני:

'נמצא, כי על הרשות השלטונית לעמת את השיקול בדבר כיבוד התחייבויות (חוזיות, שלטוניות, הסכמיות) כנגד השיקולים האחרים, הקשורים בביצוע התפקיד השלטוני, תוך קביעת עמדה ראויה ביניהם, על רקע מהותו של התפקיד השלטוני ודרכי ביצוע... עניין לנו איפוא בפעולת "שקילה של איזון אינטרסים.'
(המשנה לנשיא, השופטת בן פורת, ב- ע"א 64/80 בנק ארץ ישראל בריטניה בע"מ (בפירוק) נ' מדינת ישראל- משרד השיכון, פ"ד לח(3), 589, 600 (1984))" (פרשת ארביב, 401).

9. המשיבה מנמקת את כוחה להשתחרר מההסכמה בכך שאין לכבול את הרשות לשומת ארנונה שמקורה במחדליה או בטעויות העבר שלה. רצונה הוא לגבות מס אמת. אכן, גביית מס אמת היא עקרון בסיסי של דיני המס, היא "נשמת החוק ותכליתו" (ראו: ע"א 1527/97 אינטרבילדינג חברה לבניין בע"מ נ' פקיד שומה תל-אביב - 1, פ"ד נג(1), 699, 719 (1949)); וכן ראו: י' מ' אדרעי "בסיס מס כולל בישראל", משפטים יב (תשמ"ג), 431). אך אין בשיקול זה לבדו כדי להצדיק, בכל מקרה ומקרה, את השתחררותה מההסכמה. בעריכת האיזון בין השיקולים על בית-המשפט למצוא את נקודת האיזון הארכימדית שתבטא את השיקולים הנוגדים - כיבוד ההסכמה ומולו גביית מס אמת. איזון זה אינו נוקשה. הוא מושפע מחשיבות השיקולים ומעוצמת הפגיעה בהם (השוו: פרשת קופת חולים, 492-493; וכן ראו: פרשת מפעלי פלדה מאוחדים, שם). לא הרי הסכמה על שומה המנוגדת לחוק כהרי הסכמה על שומה המהווה פשרה בין הצדדים. לא הרי הסכמה על שומה שנגרמה עקב טעות עובדתית או משפטית בסיווג מבנה כהרי הסכמה על שומה שנועדה לחסוך את העלויות הכרוכות בבירור העובדתי והמשפטי של טענות הצדדים (ראו: ע"א 975/97 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות חברת מים בע"מ, פ"ד נד(2), 433, 451 (2000); י' זמיר הסמכות המינהלית, כרך ב', תשנ"ו), 1004 - 1006 (להלן: "הסמכות המינהלית")). עמד על כך השופט בך בציינו:

'נראה לי, כי במקרה דנן ניתן להגדיר את ה"טעות" הנטענת ביחס להחלטת הפקיד המוסמך מטעם המשיב מיום 03.11.76 בשלושה אופנים, והם:
א. החלטה הנוגדת את החוק או שבצורה אחרת יש בה בעליל משום חריגה מסמכות;
ב. החלטה, שמקורה בטעות משרדית טכנית, שנעשתה בהיסח הדעת;
ג. החלטה, שיש בה משום משגה, במובן זה שהפקיד יישם בצורה בלתי-נבונה או בלתי-נכונה את המדיניות של משרדו או השתמש בשיקול-דעתו באופן בלתי-סביר.

בהתחשב בנושא המיוחד בו עסקינן, היינו קביעת שומת נכס לצורך הטלת מס, הרי נראה לי, כי מן הדין לאבחן בין התוצאות של סוגי הטעויות הנ"ל, בצורה הבאה:
לגבי שני סוגי ההחלטות הראשונים, המוזכרים לעיל, תוכלנה רשויות הציבור בדרך-כלל לחזור בהן מההחלטה המוטעית או הנוגדת את החוק ולגרום למתן החלטה אחרת תחתיה;

ואילו לגבי ההחלטה מהסוג השלישי, היינו זו שיש בה משום "משגה" בשיקול-הדעת בלבד - שאני. כאן תהיה הרשות בדרך-כלל קשורה בהחלטתה, ובמיוחד כאשר האזרח הספיק כבר לפעול על-פי ההחלטה המקורית" (ראו: ע"א 433/80 נכסי י.ב.מ. ישראל בע"מ נ' מנהל מס רכוש וקרן פיצויים, תל אביב, פ"ד לז(1), 337, 352-351 (1983); וכן ראו: פרשת קלכמן, 707-706).

10. כפי שקבע בית-משפט קמא, הסכמת הצדדים נבעה מקיומה של מחלוקת עובדתית ומשפטית באשר לסיווג של מכלול מבני המערערות. עובר לגיבוש ההסכמה טענו המערערות כי פחות מרבע משטח מבניהן משמש לייצור שיש וכי שאר שטחי המבנים משמש לייצור ולאחסון בלוקים, מדרגות ושיש. לשיטתן, הארגון המבני של מפעליהן לא מאפשר את החלת סיווג 800 על מרבית מבניהן. כך, יתכן וסיווגו של כל מבנה ומבנה במפעלן של המערערות היה מוביל לכך שחלק לא מבוטל מהמבנים היה מסווג תחת סיווג 400 ורק מספר קטן, יחסית, היה מקבל את סיווג 800. לעומתן ראתה המשיבה במרבית המבנים ככאלה העונים לסיווג של ייצור מרצפות שיש (סיווג 800). הסכמת הצדדים באה להגשים, אם-כן, תכלית כפולה. חסכון בעלויות התדיינות למשך השנים הבאות ו"מיצוע" החיוב בארנונה בין אותם מבנים שאינם עונים על הגדרת סיווג 800 לבין המבנים שעונים על ההגדרה. כלומר, לא מדובר בהסכמה שנעשתה עקב טעות משפטית או עובדתית של המשיבה ובוודאי שאין היא שרירותית או לוקה בחוקיותה באופן מובהק. כמו-כן, לא ברור כי "מס האמת" הוא המס על-פי פרשנותה ועמדתה של המשיבה מאחר שחלק מהשטח אינו משמש לייצור "מרצפות, שיש" כאמור בסיווג 800. זאת ועוד, המשיבה אף לא הצביעה על שינוי כלשהו בנסיבות העובדתיות או המשפטיות שבעטיין ניתן להצדיק את המעבר מסיווג 300 לסיווג שונה (השוו: הסמכות המינהלית, 1009-1008). השתחררות המשיבה מההסכמה, בנסיבות אלה, אינה מאזנת נכונה בין השיקולים המתנגשים. על המשקל שיש ליתן לשיקול בדבר כיבוד הסכמים להתחשב בכך שלא נפל פגם בהסכמה. יש ליתן ביטוי לכך שתכלית ההסכמה אינה מתן פטור או הנחה מארנונה, וזאת על רקע השיקול הנוגד בדבר גביית מס אמת. בנסיבות אלה, רצונה של המשיבה לגבות ארנונה על-פי סיווג 800 אינו מגיע כדי צידוק חוקי, המאפשר את איון משקלה של ההסכמה בין הצדדים. משכך הם פני הדברים, המשיבה לא היתה רשאית להשתחרר בשנת 2000 מההסכמה עם המערערות, ביחס לאותם מבנים עליהם היא חלה. למותר לציין, כי אין במסקנה זו כדי לחסום את המשיבה משינוי עתידי. רשאית היא לחזור מההסכמה במידה ומתקיימת עילה מוצדקת לכך. לאור מסקנה זו מתייתר הצורך לבחון את חוקיות השינוי בסיווג ביחס לתקנות ההסדרים.

11. אשר-על-כן, הערעור מתקבל. המשיבה תישא בהוצאות המערערות בסכום כולל של 50,000 ש"ח.

השופט א' ריבלין:
אני מסכים.
השתחררות המשיבה מהסכמה בנסיבות המקרה אכן אינה מאזנת נכונה את השיקולים המתנגשים. כחברי הנשיא, אני סבור כי יש ליתן ביטוי לכך שתכלית ההסכמה אינה מתן פטור או הנחה מארנונה. לא ברור כי דווקא שומתה של המשיבה הינה "שומת אמת", ובהתחשב בכך ובנסיבות המקרה כולן, אמרת האגב ב- בג"צ דשנים (בג"צ 764/88 דשנים וחומרים כימיים בע"מ נ' עיריית קריית אתא, פ"ד מו(1), 793, 806 (1992)) אינה משפיעה על התוצאה בענייננו. אשר-על-כן, גם אני סבור כי יש לקבל את הערעור, כאמור בפסק-דינו של חברי הנשיא. ברי, עם-זאת, כי המשיבה תהא רשאית להשתחרר מהסכמתה אם יחול שינוי בנסיבות, דוגמת שינוי השימוש שעושות המערערות בנכס שברשותן."

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

הסכמה על הסיווג