אמת-המידה לחיוב נכס ריק בארנונה היא השימוש החוקי המותר באותו נכס - הערעור התקבל

ב- עמ"נ (ת"א) 46446-05-15 {מנהל הארנונה בעיריית תל אביב-יפו נ' אפריקה ישראל להשקעות בע"מ, תק-מח 2016(1), 2125 (2016)} נדון ערעור על החלטת ועדת הערר לענייני ארנונה של עיריית תל-אביב-יפו.

נושא הערעור, הם שני נכסים ברחוב אחד העם בתל אביב, מגדל עסקים הידוע כ"בית אפריקה ישראל" אשר המשיבה רשומה כמחזיקה בהם. הנכס האחד מצוי בקומה השניה ושטחו 651 מ"ר, הנכס השני מצוי בקומה השלישית ושטחו 117 מ"ר. המשיבה החלה להחזיק בנכסים החל מיום 16.07.12. הנכסים סווגו לצרכי ארנונה בסיווג הכללי "בניינים שאינם משמשים למגורים".

בעקבות פניית המשיבה למערער, נערכה ביקורת בנכסים על-ידי נציגי המערער ואושר למשיבה פטור מארנונה בגין "נכס ריק", החל מיום קבלת החזקה, ולמשך שישה חודשים, בהתאם לסעיף 13 לתקנות הסדרים במשק המדינה (הנחה מארנונה), התשנ"ג-1993.

לאחר תום תקופת הפטור, השיגה המשיבה על קביעת הסיווג שנקבע לנכסים בפני המערער וטענה, כי כיוון שמדובר בנכסים ריקים מכל אדם וחפץ, יש להעניק להם פטור כנכסים שאינם ראויים לשימוש, ולחילופין לשנות את הסיווג לסיווג הזול ביותר האפשרי שעניינו מגורים.

המערער דחה את ההשגה ובעקבות כך הוגש הערר.

במסגרת ההליך בפני ועדת הערר הסכימו הצדדים, כי השאלה היחידה שבמחלוקת היא השאלה מהו סיווגם הנכון של הנכסים הריקים, האם על-פי ייעודם התכנוני הזול האפשרי על-פי היתר הבניה או על-פי ייעודם התכנוני הזול האפשרי על-פי תכנית בניין העיר.

המערער טען, כי יש להסתמך על הייעוד התכנוני האפשרי הזול ביותר על-פי היתר הבניה של הבניין בו מצויים הנכסים, שימוש למשרדים. המשיבה טענה, כי יש להסתמך על השימוש האפשרי בתב"ע החלה על המקרקעין, שימוש למגורים, גם אם שימוש זה אינו תואם ואינו מותר בהיתר הבניה של הנכסים.

ועדת הערר קיבלה את עמדת המשיבה. הוועדה קבעה, כי אימוץ עמדת המערער יגרום לכך ש"לא תעמוד בפני מנהל הארנונה חלופה זולה יותר בבואו לסווג נכס ריק, שכן על-פי-רוב, היתר הבניה בכלל וחלק ספציפי ממנו המתייחס לקומה בפרט, כדוגמת קומות 3-2 במקרה שבפנינו אינו מאפשר יותר משימוש אחד".

הוועדה ציינה, כי ההלכה היא, כי "כאשר מדובר בנכס ריק יש לסווגו בהתאם לייעודו התכנוני והחוקי, ולא לפי השימוש האחרון שנעשה בו". לאחר מכן ציינה הוועדה, כי על-פי התב"ע, אחת התכליות המותרות היא שימוש למגורים וכי תכנית בניין עיר היא בגדר "חיקוק".

"בהיותה "חיקוק", די להם לעוררים שהם מצביעים על תכנית בניין עיר בכדי להתבסס על תוכנה ו/ או הוראותיה... פרשנות נכונה של הוראות בית-המשפט, במיוחד לאור דברי בית-המשפט, כי הקביעה מתחשבת במצבו של הנישום שאינו מפיק מהנכס הריק תועלת כלכלית תוביל לכך שנכס ריק יסווג לפי הסיווג הזול ביותר בהתאם לשימושים המותרים על-פי דין, כלומר על-פי הוראות תכנית בניין עיר החלה על הנכס או היתר הבניה של הנכס לפי הזול שביניהם... יש לסווג את הנכס על-פי הסיווג הזול האפשרי על-פי הוראות התב"ע, היינו תכנית 2198T- שימוש למגורים."

המערער טען, כי ועדת הערר התעלמה מדיני התכנון והבניה וקבעה החלטה מנוגדת להלכה הפסוקה, על-פיה הייעוד התכנוני לצרכי ארנונה נקבע על-פי היתר הבניה הספציפי החל על הנכס. על-פי גישת ועדת הערר, די שבתכנית בניין עיר קיימת אופציה כלשהי למגורים, גם אם לא בנכס הספציפי, כדי לסווג את השימוש למגורים.

הוועדה התעלמה מכך שיש לבחון את הייעוד התכנוני הספציפי של הנכס המופיע בהיתר הבניה ביחס לבניין ולקומה הרלוונטית. לא ניתן לסווג נכס ללא בסיס חוקי. קיימת תכלית שונה לתעריפים השונים וסיווג נכס כ"זול" יותר ללא בסיס חוקי יגרום לכך שמטרות צו הארנונה יוחטאו.

עוד טען המערער, כי רק בהיעדרו של היתר בניה ספציפי יש לפנות לתב"ע על-מנת ללמוד על התכליות המותרות. כאשר יש לסווג נכס על-פי הייעוד התכנוני, אין הכוונה לכל מגוון התכליות שמתירה התכנית, החלה על שטח נרחב, אלא לאותו ייעוד מסויים שמתיר היתר הבניה לאותו בניין מסויים ולאותה קומה מסויימת, שהרי כדי שהשימוש יהיה אסור די בכך שלא הותר על-פי ההיתר הספציפי.

לעיתים התב"ע מאפשרת מספר שימושים בנכס ספציפי, אשר בהסתמך עליה מאושר היתר הבניה הקובע את השימוש הספציפי. הנכסים דנן מצויים בבניין משרדים בעל היתר בניה למגדל משרדים וזהו השימוש המותר על-פי היתר הבניה.

עוד נטען, כי לא ניתן לסווג נכס בסיווג "זול" בכל מחיר, כפי שקבעה ועדת הערר. צריך שיהיה זה סווג ריאלי, התואם את היתר הבניה. הנכסים עצמם מותאמים פיסית לשימוש למשרדים ולא למגורים והם משמשים בפועל למשרדים כיום. אין בהם כל מאפיין של מגורים ומעולם לא נעשה בהם שימוש למגורים אלא רק למשרדים.

בהתאם לתכנית בניין העיר לגבי המגרש הנדון קיימת אופציה למגורים החל מהקומה ה- 15 בלבד ונקבע, כי מימוש האופציה ייעשה בתנאים שתקבע הוועדה המקומית.

המערער טען, כי הנכסים דנן הם בקומות השניה והשלישית בבניין משרדים. הוועדה המקומית גם לא היתה מאשרת בהם שימוש חורג למגורים, שכן אף בהתאם לתב"ע שימוש זה אינו אפשרי. לא ניתן לסווג נכס בסיווג אשר לו היה מתבצע שימוש בפועל בהתאם לסיווג, הוא היה נחשב מנוגד לדיני התכנון והבניה. יש לסווג נכס ריק בהתאם לייעודו התכנוני החוקי. תכלית המותרת בתב"ע, שאינה תואמת להיתר ספציפי, וכאשר לא ניתן אישור לשימוש חורג, אינה מהווה ייעוד חוקי ולא ניתן להסתמך עליה. מכאן, שהייעוד התכנוני האפשרי היחיד הוא משרדים.

המשיבה טענה, כי אין להתערב בקביעת ועדת הערר, אשר תואמת את המצב העובדתי והמשפטי. אם תתקבל גישת המערער, הרי יהיה זאת בניגוד לגישת החוק והפסיקה, על-פיה יש לנקוט גישה מקלה כלפי נכסים ריקים, אשר גם לא נהנים משירותי העיריה ואינם מניבים תועלת כלכלית למחזיקם. בנוסף לטענות אלו העלתה המשיבה במסגרת עיקרי הטיעון שלה, במהלך הדיון ולאחר שהתבקשה להתייחס להמלצת בית-המשפט לסיום התיק, טענות נוספות אותן לא טענה בפני ועדת הערר.

עוד טענה המשיבה, שגם אם תתקבל עמדת המערער ויחול הסיווג הכללי של בניינים שאינם משמשים למגורים, התעריף אמור להיות זול יותר מהתעריף בו חוייבה על-ידי המערער. ייאמר מיד, כי לא היה מקום להעלות בערעור טענות חדשות, אשר לא הועלו ולא נדונו בפני ועדת הערר. במסגרת הדיון בערעור תידון אך ורק השאלה אשר נדונה והוכרעה על-ידי ועדת הערר, היא שאלת סיווג הנכסים, זאת לאחר ששני הצדדים הסכימו, כי ועדת הערר תדון אך ורק בשאלה זו.

בית-המשפט קבע, כי דין הערעור להתקבל. סיווג נכס לצורך חיוב בארנונה ייעשה, ככלל, על-פי השימוש שנעשה בו בפועל. השאלה המתעוררת היא, כיצד יסווג נכס ריק, בו לא נעשה שימוש בפועל.

סוגיה זו נדונה בפסיקת בית-המשפט העליון. ב- בר"מ 5045/02 {סלומון נ' מנהל הארנונה שליד עיריית חדרה, פ"ד נז(5), 302 (2003)}, פסק-דין אליו הפנתה גם ועדת הערר, נקבע, כי אין להסתמך על השימוש שנעשה בפועל בנכס בשנים עברו, כפי שעשה בית-המשפט המחוזי.

שם מדובר היה בקרקע אשר ייעודה החוקי היה לחקלאות בלבד. בפועל שימש הנכס במשך מספר שנים לצרכי מלאכה ותעשיה, שימוש חורג, אשר לא הותר ולא תאם את הייעוד החוקי. בית-המשפט העליון קבע, כי כל עוד לא הוכשר השימוש הלא חקלאי בקרקע אין לחייב בארנונה לפי השימוש ההיסטורי שנעשה בקרקע, כאילו עדיין נמשך שימוש זה, אלא רק על-פי השימוש המותר בקרקע.

אמת-המידה לחיוב נכס ריק בארנונה היא השימוש החוקי המותר באותו נכס. ב- עע"ם 8804/10 {חלקה 6 בגוש 6950 בע"מ נ' עיריית תל-אביב-יפו, פורסם באתר נבו (04.09.12), אשר גם אליו הפנתה ועדת הערר, נקבע, כי כאשר לנכס ריק מספר שימושים המותרים על-פי דין, הרי שיש לסווגו "לפי הסיווג הזול ביותר בהתאם לשימושים המותרים בו על-פי הדין".

קביעה כזו מתחשבת במצבו של הנישום, שאינו מפיק מן הנכס הריק תועלת כלכלית, מחד גיסא, ותדרבן אותו לנצל את הנכס, שכן הוא עדיין משלם בגינו ארנונה מאידך גיסא". ב- בר"מ 10360/06 {תנופורט (1990) בע"מ נ' מנהל הארנונה של מועצה אזורית שער הנגב, פורסם באתר נבו (01.04.07)}, חזר בית-המשפט העליון על ההלכה, כי לא ניתן לסווג נכס לצרכי ארנונה בסיווג שהדין אינו מאפשר לאותו הנכס.

לאור האמור לעיל, קבע בית-המשפט, כי בכל הנוגע לנכס ריק, אשר לגביו לא ניתן לקבוע מהו השימוש שנעשה בו בפועל, סיווגו לצורך תשלום ארנונה ייעשה על-פי השימוש החוקי הזול ביותר המותר בו. השאלה שיש לבחון היא, כיצד יקבע השימוש החוקי המותר הזול ביותר.

בהתאם לתקנות התכנון והבניה (עבודה ושימוש הטעונים היתר), התשכ"ז- 1967 שימוש חורג הוא שימוש הטעון היתר לפי פרק ה' לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965.

שימוש חורג בקרקע או בבניין מוגדר בסעיף 1 לחוק התכנון והבניה כמצב בו "השימוש בהם למטרה שלא הותר להשתמש בהם, הן במיוחד והן מהיותם באזור או בשטח מיוחד, לפי כל תכנית או תקנה אחרת שלפי חוק זה החלות על הקרקע או הבניין או לפי היתר על-פי כל חוק הדן בתכנון ובניה".

הכלל שנקבע בהלכה הפסוקה, על בסיס חוק התכנון והבניה ותקנותיו הוא, כי שימוש הנעשה בכל נכס חייב להתאים הן לתכנית בניין עיר החלה על האזור והן להיתר הבניה לבניין.

די בסטיה כלשהי מאחד מסמכים אלו כדי שהשימוש יהווה שימוש חורג, אשר יש לקבל לגביו היתר {בג"צ 609/75 ישראלי נ' ראש עיריית תל-אביב, פ"ד ל(2), 304 (1976); בג"צ 53/86 ירמיהו עייני נ' ראש עיריית קרית מוצקין, פ"ד מ(4), 45 (1986); בג"צ 762/86 ליקוויד קלאב בע"מ נ' ראש העיר תל-אביב-יפו, פ"ד מ(2), 656 (1987); רע"פ 10782/07 אדיב אסמאעיל עיאס נ' מדינת ישראל, פורסם באתר נבו (01.02.08); אהרן נמדר תכנון ובניה, 318-312, 2015}.

"אין די בכך שהשימוש מותר על-פי התכנית אלא הוא צריך להיות מותר גם על-פי ההיתר... וכדי שהשימוש יהיה אסור, די בכך שלא הותר על-פי ההיתר, ובכלל זה גם היתר שניתן על-פי כל חוק אחר ואף קודם הדן בתכנון ובניה, אף אם מותר הוא על-פי תכנית" {ר"ע 170/83 אורנשטיין נ' מדינת ישראל, פ"ד לח(1), 276 (1983)}. "כל שאינו מותר מפורשות, אסור. אכן - האיסור יכול שיהפוך להיתר - אולם זאת רק בכפוף להליך חוקי מפורש."
{ע"א 1216/98 אבוטבול ואח' נ' ועדת ערר מחוז מרכז, פ"ד נה(5), 114, 132-131 (2001); עפ"א (ת"א) 80150/02 אביעד נ' מדינת ישראל, פורסם באתר נבו (01.10.02)}.

"השימוש במבנה ייחשב כמותר אך ורק כאשר הוא יתבצע בתוך המסגרת החוקית. אם נעשה שימוש במבנה, על המבנה להיות חוקי ועל השימוש הנעשה בו להיות תואם את השימוש המותר שנקבע לאותו מבנה בהיתר הבניה."
{רע"פ 924/08 גוטליב נ' מדינת ישראל, פורסם באתר נבו (30.03.08)}.

בהיעדר היתר, ניתן להסיק משימוש אחד, רב שנים במבנה, התואם את התכנית, כי שימוש זה, ולא אחר, הוא שהותר בהיתר הבניה. לא כך כאשר קיים היתר, שאז השימוש המותר הוא רק זה שנרשם בהיתר {ע"פ 3350/91 צוקרט נ' מדינת ישראל, פורסם באתר נבו (31.12.91)}.

בית-המשפט קבע, כי יישום כלל ההלכות האמורות מביא לכך שעלינו לבחון מהו השימוש המותר בנכסים נושא הערעור הן בהתאם להיתר הבניה הרלוונטי להם והן בהתאם לתכנית בניין העיר החלה עליהם. לא ניתן להסתפק בשימושים מותרים המוזכרים באופן כללי בתכנית בניין העיר.

אין חולק, כי השימוש היחיד המותר על-פי היתר הבניה לנכסים הוא שימוש למשרדים. עוד אין חולק, כי מעולם לא התבקש וגם לא ניתן היתר לשימוש חורג; כי מעולם לא נעשה בפועל שימוש למגורים בנכסים אלא רק למשרדים; כי הנכסים אינם מתאימים באופן פיסי למגורים וכי אין בהם מאפיינים של בתי מגורים.

אכן, בתכנית בניין העיר החלה על המקרקעין נרשם, כי קיימת "אופציה" למגורים, בקומות העליונות, אך לא בקומות בהן מצויים הנכסים, כאשר מימוש האופציה יעשה "בתנאים כפי שיקבעו על-ידי הוועדה המקומית לתכנון ולבניה בכל הקשור בגודל יח"ד מינימלי, נגישות למגורים, הפרדת החניה וכיוצא בזה".

אין בכך כדי להביא לכדי מסקנה, כי שימוש חוקי מותר בנכסים הוא גם למגורים וכי קיים פוטנציאל של שימוש חוקי למגורים. השימוש בנכס ספציפי צריך להיות מותר, כאמור, הן על-פי התכנית והן על-פי ההיתר.

עצם רישומה של אופציה לשימוש למגורים לנכסים אחרים בתכנית בניין העיר, בכפוף למילוי תנאים, אינו הופך את השימוש למגורים בנכסים דנן לחוקי. שימוש למגורים בנכסים אלו, בהיעדר היתר לשימוש חורג, אינו שימוש חוקי ומותר. ככל שהיה מתבצע שימוש כזה היו יכולים להינקט אמצעי אכיפה בגין הפרת הדין. לא ניתן להתייחס לשימוש זה, המנוגד להיתר הבניה, כאמת-מידה לשימוש חוקי.

שימוש זול יותר אשר קיים באופן כללי בתכנית בניין העיר, אך אינו אפשרי ואינו מותר לנכס ספציפי, וכאשר מעולם גם לא אושר, אינו יכול להילקח בחשבון ולהיחשב כסיווג חוקי לאותו הנכס.

השימוש למגורים, במקרה זה, מנותק לחלוטין מהנכסים נושא הערעור. לא ניתן להתעלם מכך שנדרשת זיקה בין סיווג הנכס לצרכי ארנונה ובין מאפייני הנכס ויכולתו של בעל הנכס לעשות בנכס את השימוש המתאים לאותו סיווג. לא ניתן לקבוע סיווג תיאורטי בלבד לנכס לצרכי ארנונה {ראה גם: עמ"נ (מחוזי ת"א) 255/07 השקעות כדאיות בע"מ נ' עיריית הרצליה, פורסם באתר נבו (01.09.08)}.

בית-המשפט קבע, כי לא קיימים בענייננו מספר שימושים חוקיים, אשר מהם יש לבחור את השימוש הזול ביותר. השימוש החוקי היחיד הוא השימוש למשרדים. בהתאם לכך, קביעת המערער, כי זהו הסיווג המתאים לנכסים, נכונה ואין להתערב בה.

עוד הדגיש בית-המשפט, כי החלטה זו אינה עוסקת בשאלה כיצד יסווג נכס ריק אשר לגביו התבקש וניתן בעבר היתר לשימוש חורג.

ועדת הערר לא נתנה דעתה להלכות הקובעות מהו שימוש מותר בנכס בהתאם לדיני התכנון והבניה ולכן לא ניתן להותיר את החלטתה על כנה. הוועדה התעלמה מהדרישה, כי הסיווג הזול ביותר, עליו ניתן להסתמך, חייב לעמוד, כדרישת סף, גם בדרישת החוקיות. אין די בכך שקיים, באופן תיאורטי ומקרי, סיווג זול יותר בצו הארנונה ובתכנית בניין העיר, אם סיווג זה אינו חוקי לגבי אותו הנכס והוא חסר זיקה אליו.

לאור כל האמור לעיל, בית-המשפט קיבל את הערעור, וקבע, כי החלטת ועדת הערר מבוטלת. עוד נקבע, כי קביעת המערער בדבר סיווג הנכסים תישאר בעינה.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

אמת-המידה לחיוב נכס ריק בארנונה היא השימוש החוקי המותר באותו נכס - הערעור התקבל