דרכי התקיפה של החלטות מינהליות -"תקיפה ישירה" ו-"תקיפה עקיפה"

1. כללי
בתקיפה ישירה הסעד המבוקש הוא קביעה שאין תוקף להחלטה המינהלית או שיש לשנותה.

בהליך של תקיפה עקיפה הסעד הסופי המבוקש אינו קביעה באשר לתוקפה של ההחלטה המינהלית, אלא סעד אחר, לדוגמה סעד כספי {להרחבה אודות תקיפה עקיפה ותקיפה ישירה, ראו, יצחק זמיר השפיטה בעניינים מינהליים, פרק שלישי (1987), 57-19; יצחק זמיר הסמכות המינהלית, 1703-1699 (2014); יואב דותן "במקום בטלות יחסית" משפטים, כב 587, 606-604}.

בהליך בו נתבעת הרשות להשיב "מס" שנדרש שלא כדין, התובע הינו האזרח או התושב הטוען נגד חוקיותה של הגביה. ייתכן אף מצב שונה של תקיפה, למשל בהליך פלילי. הליך נפתח על-ידי הרשות נגד הנאשם. זה האחרון יכול להעלות בהגנתו טענות נגד החלטה מינהלית שנתקבלה בעניינו וכאשר אותה החלטה מהווה בסיס לכתב האישום.

אכן, בהליך של תקיפה עקיפה על בית-המשפט לבחון, בדרך למתן הסעד הסופי, האם יש תוקף להחלטה המינהלית {דנ"א 7398/09 העותרת נ' המשיבים, תק-על 2015(2), 1430 (14.04.2015)}.

2. חשיבות האבחנה בהקשר לסמכות העניינית
לאבחנה זו בין שתי דרכי התקיפה - ישירה ועקיפה - יש חשיבות בכל הנוגע לסמכות העניינית לדון בהליך ולטענות ההגנה שהרשות יכולה להעלות.

כך, למשל, סמכותו של בית-המשפט המחוזי לדון בתובענה הכספית שמגישה הרשות, מבוססת על סמכותו השיורית או הישירה של בית-המשפט לדון בתביעות אזרחיות (חוק בתי-המשפט).

לעומת-זאת, למשל, אילו היה מדובר בהליך בו הסעד המבוקש היה קביעה כי אין תוקף לדרישות התשלום של אגרת פינוי אשפה, היה צריך לפעול במסלול אחר.

לעניין זה, של קביעה לחוסר תוקף של דרישת תשלום, קיימות מספר אפשרויות:

אחת, תקיפה בפני ועדת ערר באופן דומה לתקיפה של דרישת ארנונה, לפי חוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1976;

שניה, תקיפה בפני בית-משפט לעניינים מינהליים, בעניין של ארנונה, בהתאם לפרט 1 לתוספת הראשונה של חוק בתי-משפט לעניינים מינהליים, התש"ס-2000 ;

שלישית, תקיפה בפני בית-משפט לעניינים מינהליים מכוח סמכותו לדון בתקיפה של החלטה של רשות מקומית על-פי פרט 8 לתוספת הראשונה {השוו, רע"א 11224/04 המועצה המקומית פרדסיה נ' בלונדר, פ"ד נט(5), 473 (2005)};

רביעית, באופן תיאורטי קיים מסלול נוסף של תקיפה ישירה במקרים הנזכרים, והכוונה היא לעתירה לבית-המשפט הגבוה לצדק. סמכותו של בג"צ קיימת משום שגם כאשר המחוקק קבע אפשרות אחרת של תקיפה ישירה לא הביא הדבר לגריעה מסמכותו של בג"צ, אלא נוצרה סמכות מקבילה {ראו, למשל, בג"צ 991/91 דוד פסטרנק בע"מ נ' שר הבינוי והשיכון, פ"ד מה(5), 50, 60-59 (1991), השופט א' ברק}. אמרנו כי האפשרות של פניה לבג"צ הינה תיאורטית משום שיש להניח שבג"צ ידחה עתירה שתוגש לו בשל קיומו של סעד חלופי {השוו, למשל, בג"צ 481/13 גאבר נ' עיריית טייבה הוועדה הקרואה, פורסם באתר נבו (25.06.13), פסקה 4}. {דנ"א 7398/09 העותרת נ' המשיבים, תק-על 2015(2), 1430 (14.04.2015)}

3. הליכי התקיפה - הפגמים השונים
בעבר נהוג היה לומר כי בהליך של תקיפה ישירה ניתן היה להעלות את כל הפגמים המוכרים לגבי החלטה מינהלית: חוסר סמכות, טעות בדין, שיקולים זרים, מטרה זרה, אפליה, חוסר סבירות, אי-מתן זכות טיעון או פגם אחר בהליך ועוד. מנגד, בתקיפה עקיפה הפגם היחיד שניתן היה להעלות היה חוסר סמכות. הפגמים השונים היו אף מביאים לתוצאות שונות. כך, פגם של חוסר סמכות היה מנביע תוצאה של בטלות מעיקרא (void) בעוד שפגמים אחרים היו מובילים לנפסדות, או בלשון אחרת כי ההחלטה היתה ניתנת לביטול (voidable) (ראו, דותן, בעמ' 596-594, 606). האבחנה האמורה בין תוצאות הפגמים השונים עברה מן העולם עם פיתוחה של הדוקטרינה של בטלות יחסית, וביתר דיוק תוצאה יחסית {ראו, רע"א 2413/99 גיספן נ' התובע הצבאי הראשי, פ"ד נה(4), 673, 689-688 (2001), השופט י' זמיר; וכן, זמיר, הסמכות המינהלית, בעמ' 1718-1717; דפנה ברק-ארז משפט מינהלי, כרך ב' (2010), 839-795 (פרק 22)}. על-פי דוקטרינה זו, כאשר מדובר בתקיפה ישירה של החלטה מינהלית, אין עוד מקום לדבר על בטלות מעיקרא או אפשרות ביטול של ההחלטה המינהלית, אלא התוצאה יכולה להשתנות ממקרה למקרה בהתחשב בעובדות הקונקרטיות. כך למשל, רשאי בית-המשפט לקבוע כי חרף הפגם לא תבוטל החלטתה של הרשות (אפילו אם ההחלטה המינהלית נגועה בפגם של חוסר סמכות), או כי הקביעה שההחלטה חסרת תוקף תחול אך מיום פסק-הדין או אף ממועד מאוחר יותר (לקביעה כי אף פגם של חריגה מסמכות לא יוביל בהכרח לבטלות מוחלטת {ראו, למשל, בג"צ 7505/98 קורינאלדי נ' לשכת עורכי-הדין בישראל, פ"ד נג(1), 153, 163-162 (1999)}.

לקביעה כי יש להשהות את מועד הבטלות של ההחלטה הנבחנת, ראו, בג"צ 2918/93 עיריית קריית גת נ' מדינת ישראל, פ"ד מח(5), 832 (1993), פסקה 15 (השופט א' גולדברג), פסקה 6 (השופטת ד' דורנר) (1993); בג"צ 551/99 שקם בע"מ נ' מנהל המכס ומע"מ, פ"ד נד(1), 112, 120 (2000) (השופט י' זמיר); בג"צ 9232/01 "נח" ההתאחדות הישראלית של הארגונים להגנת בעלי חיים נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נז(6), 212, 264-263 (2003) (השופטת ט' שטרסברג-כהן); ברק-ארז, בעמ' 837.

יוער, כי לעומת-זאת, יש הסבורים כי התוצאה היחסית והשהיית הכרזת הבטלות הן דוקטרינות נפרדות ואף חלופיות {ראו, עמדתו של הנשיא א' ברק בעניין סולל בונה, בפסקאות 21-19; וכן בג"צ 3514/07 מבטחים - מוסד לביטוח סוציאלי של העובדים בע"מ נ' פיורסט, פורסם באתר נבו (13.05.12), פסקאות 30, 46-45 ו- 59-56 (הנשיאה (בדימוס) ד' ביניש וחוות-דעתה של השופטת ע' ארבל. כמו-כן, ראו, יגאל מרזל "השעיית הכרזת הבטלות" משפט וממשל ט 39, 48-46, 57, 94-93 (התשס"ו)}. הכרעה מעין זו על-ידי בית-המשפט עשויה לבוא, למשל, בעקבות טענה של הרשות כי אם ייקבע שההחלטה תחשב כחסרת תוקף מן היום בו נתקבלה תהיינה לכך תוצאות קשות מבחינת האינטרס הציבורי.

בנוסף, דרך תקיפתה של ההחלטה המינהלית - אם במישרין או בעקיפין - עשויה להשפיע על התוצאה במקרה מסויים {ראו, ברק-ארז, בעמ' 822-821 ו-826; עניין הראל, בעמ' 646-643) {דנ"א 7398/09{העותרת נ' המשיבים, תק-על 2015(2), 1430 (14.04.2015)}.

4. סיכום
לעיתים, בתי-המשפט לא ייטו להעניק סעד מקום בו התובע בחר לילך במסלול של תקיפה עקיפה ונמנע מלהעמיד את הפגם הנטען לביקורת בדרך של תקיפה ישירה {ראו, למשל, רע"פ 4398/99 הראל נ' מדינת ישראל, פ"ד נד(3) 637, 647-646 (השופט י' זמיר) (2000) ; בר"מ 7363/09 מרכז משען בע"מ נ' עיריית תל-אביב-יפו, פורסם באתר נבו (02.03.10), פסקה 8; ע"א 4926/08 נאשף ואיל בע"מ נ' הרשות הממשלתית למים וביוב,פורסם באתר נבו (09.10.13)פסקאות 40-39, 42 לחוות-דעתו של השופט ס' ג'ובראן; ע"א 7958/10 פלאפון תקשורת בע"מ נ' מדינת ישראל, פורסם באתר נבו (01.08.12), פסקאות ל"א-ל"ב לחוות-דעתו של השופט א' רובינשטיין; דנ"א 1099/13 מדינת ישראל נ' אבו פריח, בפרט, פורסם באתר נבו (12.04.15), בפסקה 10 לפסק-הדין, ופסקה 15 לפסק-דינה של השופטת ד' ברק-ארז}.

קביעתו בחוק של מסלול ייעודי להשגה על החלטה מסויימת של הרשות (היינו, מסלול לתקיפה ישירה של ההחלטה), עשויה להוות שיקול להימנע ממתן סעד מקום שזה נתבע במסלול אחר, בדרך של תקיפה עקיפה {ראו, ע"א 5065/06 מסעדת הקדרים בע"מ נ' פקיד השומה – חיפה, פורסם באתר נבו (19.03.07); ע"א 2665/96 חברת החשמל לישראל בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חיפה, פ"ד נב(4), 124, 142-141, פורסם באתר נבו (1998) (השופט ת' אור); ע"א 3901/11 מחקשווילי נ' רשות המיסים בישראל, פורסם באתר נבו (7.08.20120); זמיר, הסמכות בעניינים מינהליים, בעמ' 40; זמיר, הסמכות המינהלית, בעמ' 1712-1711}. עם-זאת, עצם קיומה של אפשרות לתקיפה ישירה של פעולה מינהלית לא בהכרח ישלול בכל מקרה את האפשרות לתקיפה עקיפה {ראו, למשל, בג"צ 6090/08 ברגר נ' שר המשפטים, פורסם באתר נבו (11.08.08), פסקאות 6-5; בג"צ 1318/12 נאות מזרחי בע"מ נ' עיריית חולון, פורסם באתר נבו (15.10.2012); בר"ע 2824/91 עיריית חיפה נ' לה נסיונל חברה ישראלית לביטוח בע"מ, פורסם באתר נבו (16.10.91), פסקה 2; ע"א 1600/08 מקסימדיה פרסום חוצות בע"מ נ' עיריית תל-אביב-יפו, פורסם באתר נבו (18.08.11), פסקה 28 לחוות-דעתו של השופט ע' פוגלמן}. {דנ"א 7398/09{העותרת נ' המשיבים, תק-על 2015(2), 1430 (14.04.2015)}.

ב- ע"ר (כ"ס) 39567-09-15 {מועצה אזורית דרום השרון נ' איילה יחזקאל, פורסם באתר נבו (21.03.16)} נדונה סוגיה בה המערערת הגישה ערעור על החלטת רשם בית-המשפט במסגרתה דחה את בקשת המערערת לדחות את התנגדות המשיבים לתביעה בסכום קצוב מטעמי חוסר סמכות עניינית.

המערערת ביקשה לקבוע כי בית-משפט השלום אינו מוסמך לדון בטענות ההגנה של המשיבים וכי מקומן בבית-משפט לעניינים מינהליים במסגרת עתירה מינהלית שהיה עליהם להגיש כנגד המערערת.

המשיבים טענו כי אין מדובר בטענות מסוג "תקיפה ישירה" - בהתאם לדין ולהלכה הפסוקה, נתונות טענות ההגנה לסמכותו של בית-המשפט האזרחי.

המשיבים טענו כי למעט הטענה בדבר האפליה וחוסר הסבירות בקביעת תעריפי היטל הסלילה, שהיא לכל היותר מסוג "תקיפה עקיפה" בנסיבות העניין {שכן היא הועלתה כטענת הגנה לתביעה הכספית של המערערת}, כל יתר טענות ההגנה יסודן בפרשנות הוראות חוק העזר דנן אל מול הוראות החקיקה המסמיכה, דבר הנדון כעניין שבשגרה בפני בתי-המשפט האזרחיים במסגרת תביעות כספיות.

בית-המשפט דחה את הערעור ופסק כי בנסיבות הנדונות לעיל יש לקבוע, כי נתונות טענות ההגנה לסמכותו של בית-המשפט האזרחי, כעמדת המשיבים בהליך בירור טענות ההתנגדות ובהליך הערעור דנן.

בית-המשפט קבע כי כאשר הסעד המבוקש הוא קביעה שאין תוקף להחלטה המינהלית או שיש לשנותה, הרי שמדובר ב"תקיפה ישירה".

מנגד, כאשר הסעד הסופי המבוקש אינו קביעה כי אין תוקף להחלטה המינהלית או כי יש צורך לשנותה, מדובר ב"תקיפה עקיפה".

בית-המשפט קבע כי בעניין הנדון לא מדובר בטענות מסוג "תקיפה ישירה" אלא לכל היותר טענות מסוג "תקיפה עקיפה", שהסמכות לדון בהן נתונה לבית-המשפט השלום מכוח הוראות חוק בתי-המשפט (נוסח משולב), התשמ"ד-1984, ובפרט נוכח הוראת סעיף 76 לחוק זה לעניין סמכות נגררת.

הרשות המינהלית - המערערת, נקטה בהליך של תביעה כספית נגד הפרט - המשיבים.

האחרונים יכולים איפוא להעלות בהגנתם טענות נגד ההחלטה המינהלית שנתקבלה בעניינם, וכאשר אותה החלטה מהווה בסיס להליך שננקט כלפיהם.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

דרכי התקיפה של החלטות מינהליות -"תקיפה ישירה" ו-"תקיפה עקיפה"