הטלת ארנונה

1. הטלת המס וגביה – הדין - פקודת העיריות
פקודת העיריות (נוסח חדש) קובע בפרק ארבעה-עשר: ארנונה כדלקמן:

"פרק ארבעה-עשר: ארנונה
(תיקון התשכ"ח (מס' 2))
סימן א': פרשנות

269. הגדרות (תיקונים: התשכ"ז (מס' 2), התשכ"ח (מס' 2), התשנ"ו, התשס"ד (מס' 3))
בפרק זה ובפרק שלאחריו:
"נכסים" - בניינים וקרקעות שבתחום העיריה, תפוסים או פנויים, ציבוריים או פרטיים, למעט רחוב;
"רחוב" - לרבות כביש שהנסיעה בו כרוכה בתשלום אגרה, היטל או תשלום אחר כיוצא באלה, וכן דרך כהגדרתה בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, שבה עובר הכביש, שטחי השיקום הנופי בכביש ובדרך שבה הוא עובר, וכל מיתקן בתחום הכביש והדרך, למעט בניין, הדרוש במישרין לגביית האגרה, ההיטל או תשלום אחר כיוצא באלה, וכן מסילת ברזל כמשמעותה בסעיף 2 רישה ופסקאות (1) ו- (2) לפקודת מסילות הברזל (נוסח חדש), התשל"ב-1972, וכן מיתקנים לצורך מסילת הברזל או בקשר אליה, המהווים חלק בלתי-נפרד ממנה;
"בניין" - כל מבנה שבתחום העיריה, או חלק ממנו, לרבות שטח הקרקע שעיקר שימושו עם המבנה כחצר או כגינה או לכל צורך אחר של אותו מבנה, אך לא יותר מהשטח שקבעה לכך המועצה, למעט קרקע שהמבנה שעליה לא היה תפוס מעולם, כולו או בחלקו;
"אדמה חקלאית" - כל קרקע שבתחום העיריה שאינה בניין, המשמשת מטע או משתלה או משק בעלי-חיים או לגידול תוצרת חקלאית או לגידול יער או פרחים; אלא שקרקע כזאת, אם היא נמצאת באזור-מגורים או באזור מסחרי ואינה עולה בשטחה על חמישה דונם, רשאית המועצה לראותה שלא כאדמה חקלאית, בשים-לב לדרגת-התפתחותו של אותו אזור;
"קרקע תפוסה" - כל קרקע שבתחום העיריה שאינה אדמה חקלאית, שמשתמשים בה ומחזיקים אותה לא יחד עם בניין;
"אדמת-בניין" - כל קרקע שבתחום העיריה שאינה לא בניין ולא אדמה חקלאית ולא קרקע תפוסה;
"מחזיק" - למעט דייר-משנה;
"דייר-משנה" - אדם הגר בחדר, או בחלק מחדר, של בניין שאחר מחזיק בו, והמשלם למחזיק דמי-שכירות בעדו.

270-274א. (בוטלו)
סימן ב': הטלת הארנונה (בוטל)

274ב. ארנונה כללית (תיקונים:התשכ"ז (מס' 2), התשכ"ח (מס' 2), התשל"ו, התשנ"א (מס' 4), התשנ"ג, התשס"ב (מס' 2))

(א)-(ב) (בוטלו).

(ג) (1) המועצה לא תטיל ארנונה על קווי תשתית ומיתקני חיבור; אין בהוראה זו כדי למנוע הטלת ארנונה על מיתקני ייצור, השנאה (טרנספורמציה) או איחסון הצמודים לקרקע;
(2) על קרקע המוחזקת בידי חברת תשתית במרווח ביטחון, סמוך לקווי תשתית, תשולם ארנונה לפי תעריף מרבי שאינו עולה על התעריף המשולם בעיריה בשל נכס מסוג אדמה חקלאית, ולא יותר מ- 0.5 שקל חדש למ"ר (להלן: "התעריף המרבי"); החל בשנת 2004, יהיה התעריף המרבי צמוד למדד המחירים לצרכן שמפרסמת הלשכה, המרכזית לסטטיסטיקה, הידוע בתחילת כל שנה;

(3) לעניין זה:
"קווי תשתית" - קווים עיליים, תעלות וקווים המונחים על הקרקע או קווים תת קרקעיים להולכה או להעברה של חשמל, בזק כהגדרתו בחוק התקשורת (בזק ושידורים), התשמ"ב-1982, מים, ביוב, נפט גלמי, מוצרי נפט או גז, והקרקע שבה או שמעליה הם עוברים, בתוספת קרקע ברוחב 6 מטרים מכל צד של קו או תעלה כאמור, ולעניין קווי חשמל - בתוספת קרקע ברוחב של 21 מטרים מכל צד של קו חשמל במתח על-עליון או 15 מטרים מכל צד של קו חשמל במתח עליון;
"חברת תשתית" - חברה שעיסוקה הולכה או העברה בקווי תשתית;
"מיתקני חיבור" - עמודים, תיבות, ארגזים, גובים תת-קרקעיים, מאגדים, מסגרות סעף, תיבות הסתעפות, עוגנים ואבזרים אחרים שאליהם מחוברים קווי תשתית או שבהם הם מושחלים, והקרקע שמתחת למיתקנים אלה, ובלבד ששטח הקרקע שמתחת לבסיסו של מיתקן יחיד כאמור אינו עולה על 32 מטרים רבועים.

274ב1. הטלת ארנונה על מפעל לייצור נשק (תיקונים: התשס"ה (מס' 7), התשס"ט)
(א) הסכום המרבי לארנונה הכללית שתטיל מועצה, החל בשנת הכספים 2005, על הקרקע התפוסה במפעל שעיקר פעילותו היא תכנון או ייצור מערכות נשק או תחמושת (בסעיף זה - מפעל לייצור נשק), יהיה כמפורט להלן:
(1) לגבי מפעל לייצור נשק ששטח הקרקע המוחזק בידו הוא 3,500 דונם לפחות ולא יותר מ- 5,499 דונם - 1 שקל חדש למטר רבוע, ולגבי מפעל כאמור הממוקם בתחומי אזור פיתוח א' או אזור פיתוח ב' כמשמעותם בצו לעידוד השקעות הון (קביעת התחומים של אזורי הפיתוח), התשס"ג-2002 - 0.1 שקל חדש למטר רבוע;
(2) לגבי מפעל לייצור נשק ששטח הקרקע המוחזק בידו הוא 5,500 דונם ומעלה - 0.1 שקל חדש למטר רבוע או הסכום הקבוע באותה רשות מקומית לגבי קרקע תפוסה במפעל עתיר שטח כהגדרתה לפי הוראות סעיף 9 לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (בסעיף זה: "חוק ההסדרים"), לפי הנמוך מביניהם;
(3) לעניין סעיף זה, יראו כקרקע התפוסה במפעל לייצור נשק, כל שטח קרקע המוחזק בפועל בידי מפעל כאמור, בין אם בתחומה של רשות מקומית אחת ובין אם בתחומיהן של כמה רשויות מקומיות סמוכות, ובלבד שקיים רצף גאוגרפי בכל שטח הקרקע האמור.
(ב) על עדכון הסכומים המרביים הקבועים בסעיף זה יחולו הכללים שנקבעו לפי הוראות סעיף 9 לחוק ההסדרים.

274ג. מועדים לתשלום (תיקונים: התשכ"ז (מס' 2), התשכ"ח (מס' 2))
המועצה רשאית לקבוע מועדים לתשלום הארנונה.

274ד. חובת ארנונה - אחת לשנה (תיקון התשכ"ז (מס' 2))
לא תחול חובת תשלום ארנונה יותר מפעם אחת על נכס אחד לאותה שנת-כספים.
275.
(בוטל).

276. מועד החלטה על ארנונה (תיקונים: התשכ"ח (מס' 2), התשנ"א, התשע"ד, התשע"ד (מס' 3))
(א) החלטת מועצה בדבר הטלת ארנונה כללית תתקבל לא יאוחר מיום 1 ביולי שלפני שנת הכספים שלגביה מוטלת הארנונה.
(ב) על-אף האמור בסעיף-קטן (א), התקיימו בחירות לראש העיריה בתקופה שמ- 1 במאי שלפני שנת הכספים שלגביה מוטלת הארנונה ועד 31 בינואר של שנת הכספים האמורה, תתקבל החלטת המועצה בדבר הטלת ארנונה כללית לא יאוחר משלושה חודשים מיום תחילת הכהונה של ראש העיריה; תחילת תוקפה של החלטה בדבר הטלת ארנונה כללית שהתקבלה כאמור תהיה ב- 1 בינואר של שנת הכספים שלגביה התקבלה.
(ג) על-אף האמור בסעיף-קטן (א), הכריז השר מכוח סעיף 3 כי תושבי אזור פלוני יהיו עיריה, וערב תחילת ההכרזה לא היתה באותו אזור, כולו או חלקו, רשות מקומית אחרת, תתקבל החלטת המועצה בדבר הטלת ארנונה כללית לעניין שנת הכספים שבה הוכרזה העיריה לא יאוחר משישים ימים ממועד כינון המועצה של אותה עיריה.
(ד) העיריה תפרסם באתר האינטרנט של העיריה את טיוטת הצעתה בדבר הטלת ארנונה כללית, בצירוף דברי הסבר, עשרה ימים לפני ישיבת המועצה בעניין הטלת ארנונה כללית, וכן תעמיד את טיוטת הצעתה כאמור לעיון הציבור במשרדי העיריה.

277. פרסום (תיקונים: התשכ"ז (מס' 2), התשכ"ח (מס' 2), התשנ"א, התשע"ד (מס' 3))
(א) המועצה תפרסם בתחום העיריה ובאתר האינטרנט של העיריה, הודעה בדבר שיעורי הארנונה שהחליטה עליהם ומועדי תשלומה בתוך 15 ימים מיום קבלת ההחלטה האמורה.
(ב) (בוטל).
280-278.
(בוטלו).
סימנים ג', ד', ה'
(בוטלו, למעט הסעיפים 287, 288)
286-281.
(בוטלו).

287. השגת ידיעות (תיקון התשכ"ח (מס' 2))
לעניין ארנונה רשאי מי שהוסמך לכך על-ידי ראש העיריה:
(1) לערוך, בעצמו או על-ידי שליחיו, כל מפקד וחקירה שימצא לנחוץ;
(2) לדרוש מכל בעל או מחזיק למסור לו או לשליחיו כל ידיעה שבידו ולהראות לו או לשליחיו כל מסמך שברשותו, הדרוש לו בקשר לתפקידיו;
(3) להיכנס בכל עת סבירה לנכסים, בעצמו או על-ידי שליחיו, ולערוך בהם בדיקות ומדידות;
(4) להשתמש בכל הידיעות שהושגו כאמור ובכל ידיעה וחומר אחרים.

288. עונשין על מניעת ידיעות וסילופן (תיקון התשכ"ח (מס' 2))
(א) מי שסירב, ללא צידוק חוקי, למסור ידיעה שבידו או להראות מסמך שברשותו, משנדרש לכך לפי סעיף 287, או נמנע מעשות זאת במשך שבעה ימים מיום שנדרש כאמור, דינו - קנס חמש מאות לירות.
(ב) מי שעשה אחת מאלה, דינו - מאסר שלושה חדשים או קנס אלף וחמש מאות לירות או שני הענשים כאחד:
(1) מסר ביודעין הודעה בלתי-נכונה בקשר לכל ידיעה או מסמך שנדרשו ממנו לפי סעיף 287;
(2) עיכב או מנע את מי שהוסמך על-ידי ראש העיריה, או כל שליח משליחיה המורשים לכך, מהיכנס לנכס כדי להשיג שם ידיעות הדרושות להם לצורך תפקידיהם או כדי לערוך שם בדיקות ומדידות לפי סעיף 287.

288א.
(בוטל).

299-289.
(בוטלו).

299א-299ח.
(בוטלו).

סימן ו': תשלום ארנונה
300. תשלום במועדו (תיקון התשכ"ח (מס' 2))
החייב בתשלום ארנונה ישלם אותה במועדה."

2. כללי
הן מיסים והן אגרות, היטלים ודמי השתתפות אין להטילם אלא על-פי הסמכה מפורשת בחוק. רשויות מקומיות הוסמכו לגבות תשלומים משתי הקטגוריות. אנו נתמקד בסמכויותיהן של עיריות לגבות תשלומי חובה, המוגדרות בפקודת העיריות (נוסח חדש) (להלן: "פקודת העיריות"); הדין דומה, בעיקרו, לגבי מועצות מקומיות (ראו סעיפים 14 ו- 24א לפקודת המועצות המקומיות (נוסח חדש)).

המס העיקרי שעיריה הוסמכה לגבות הוא הארנונה. ההסמכה לגבות ארנונה והתנאים לגבייתה מפורטים בפרק ארבעה-עשר (סעיפים 300-269) לפקודת העיריות {ע"א 7368/06 דירות יוקרה בע"מ ואח' נ' ראש עיריית יבנה, מר צבי גוב-ארי ואח', תק-על 2011(2), 3716 (27.06.2011)}.

סמכותן של עיריות להטיל ארנונה כללית היתה מעוגנת בעבר בפקודת העיריות (נוסח חדש), אשר העניקה למועצת העיריה סמכות רחבה להטיל ארנונות למימון תקציבי העיריה, אף כי לצורך הטלת תוספת ארנונה נזקקה העיריה לאישור שר הפנים.

בשנת 1985 נחקק החוק לייצוב המשק, התשמ"ה-1985, שהגביל את עצמאותן של הרשויות המקומיות בשיעור העלאת תעריפי הארנונה. מאז נחקקו מדי שנה חוקים ששימרו את עקרון הקפאת הארנונה.

בשנת 1992 הוסדר הנושא בחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992. עם חקיקת חוק ההסדרים נקבעה בו הסמכות להטלת ארנונה כללית, ועברה מן העולם הסמכות הרחבה שהיתה קבועה בפקודת העיריות.

סעיף 8 לחוק ההסדרים מסמיך את מועצת העיריה או את הרשות המקומית להטיל ארנונה כללית על הנכסים שבתחומה. לפי אותו סעיף מוסמכים שרי האוצר והפנים לקבוע בתקנות את סוגי הנכסים שתוטל עליהם ארנונה וכללים בדבר אופן חישובה.

סעיף 9 לחוק ההסדרים מסמיך את השרים לקבוע מדי שנה תקנות, באישור ועדת הכספים, שבהן ייקבעו, בין היתר, סכומים מזעריים וסכומים מרביים לתעריפי הארנונה, וכן כללים בדבר עדכון סכומי הארנונה. המחוקק הסמיך את השרים לפקח על הרשויות המקומיות כדי שאלו יפעלו בהתאם להוראת חוק ההסדרים והתקנות.

בידי השרים הופקדה השמירה על האיזון בין הצורך לקיים את מגמת ההקפאה במשק תוך מניעת הידרדרות אינפלציונית, לבין הצורך להבטיח את צורכי הרשויות המקומיות ואת יכולתן ליתן שירותים ראויים לתושביהן ללא יצירת גירעונות תקציביים. לשם השגת האיזון האמור על השרים לבחון את התעריף המבוקש המובא לאישורם.

בפסיקת בית-המשפט העליון נקבע כי סמכות העיריה לקבוע שיעורי ארנונה שונים לסוגי נכסים שונים אינה מהווה כשלעצמה הפליה. אף לאחר הנהגת ההקפאה בתעריפי הארנונה, החל משנת 1985, לא נס ליחה של הלכה זו.

החקיקה המאוחרת אכן הגבילה את עצמאותן של הרשויות המקומיות בהטלת ארנונה. חוקי ההקפאה מחייבים הטלת ארנונות על בסיס של דרך חישוב אחידה ברשויות השונות, והם אף תוחמים את התעריפים על-ידי קביעת תעריפים מזעריים ומרביים. אולם, עקרון החלוקה לסוגי נכסים שונים שעליהם חלים תעריפים שונים, נשמר.

החקיקה לא הגבילה את האפשרות לאשר העלאת התעריפים לסוג מסויים של נכסים בלבד. בגבולות המזעריים והמרביים המותרים, מקום שמותרת קביעה נפרדת של ארנונה, מותרת גם העלאה וקביעת תוספת בנפרד, ובלבד שאלה נעשו במסגרת הדין ומשיקולים ענייניים, ולא מתוך רצון להעדיף סקטור אחד על פני האחר מטעמים בלתי-ראויים {בג"צ 7053/96 אמקור בע"מ נ' שר הפנים, פ"ד נג(1), 193 (1999)}.

{ראה גם: בג"צ 4771/13 לשכת התיאום של הארגונים הכלכליים נ' שר הפנים, פורסם באתר נבו (11.11.14); עע"מ 5666/09 עיריית פתח תקווה נ' ישיר איי.די.איי, חברה לביטוח בע"מ, פורסם באתר נבו (21.06.11)}

הטלת ארנונה היא חקיקת-משנה, הנעשית בצו, על-ידי המועצה הנבחרת של הרשות המקומית, בתוקף סמכותה מכוח חוק. סמכות זו של הרשות המקומית עוגנה, החל משנת 1993, בחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן: "חוק ההסדרים"), אשר החליף את ההסדר הנורמטיבי שהיה קבוע עד אז בסעיפים 275-274 לפקודת העיריות. תיקון זה נועד כדי להתוות לרשויות המקומיות כללים אחידים וברורים להטלת ארנונה ולסיווגי נכסים לשם כך, במקום שיקול-הדעת הרחב שהיה נתון להן בעניין זה טרם התיקון{להרחבה על הרקע הכללי לתיקון זה ראו ע"א 8588/00 עיריית עפולה נ' בזק חברה לתקשורת בע"מ, פ"ד נד(3), 337, 342-346 (2003) , רע"א 11304/11 כרטיסי אשראי לישראל בע"מ נ' עיריית חיפה,פורסם באתר נבו (28.12.05),פסקאות 13-15 לפסק-דינה של השופטת ארבל; עת"מ (ת"א) 321-08 כלל חברה לביטוח בע"מ ת"א נ' מנהל ארנונה של עיריית תל-אביב, פורסם באתר נבו (20.07.10), פסקאות 26-19 וההפניות שם)}. בתקנות שהותקנו מכוח התיקון האמור, תקנות הסדרים משק המדינה (ארנונה כללית ברשויות מקומיות), התשס"ז-2007 , נקבעו 13 סיווגים שונים אפשריים לנכסים (ראו תקנה 6 לתקנות).

מהתיקון האמור נלמד כי הסמכות לסיווג נכסים הנתונה לעיריה היא סמכות שבשיקול-דעת, אשר הינו מעצם טיבו שיקול-דעת מוגבל. התיקון נוצר לשם קביעת קריטריונים ברורים, הנדרשת לצורך הפעלת שיקול-דעת על-ידי רשות סטטוטורית בהפעלת סמכויותיה, וקל וחומר כאשר מדובר בצו שעניינו הטלת מס. אותם קריטריונים והפעלתם מאפשרים העברת החלטת הרשות תחת שבט הביקורת השיפוטית, במידה שנדרשת כזו (בזק, 348). יחד-עם-זאת, לא נשללה סמכות העיריה להפעיל את שיקול-דעתה לעניין סיווג נכסים בתחום שיפוטה לצורך קביעת ארנונה. לעיריה מסור עדיין שיקול-הדעת למלא בתוכן את המדדים שנקבעו בתקנות, מעבר למשמעותם הלשונית הצרה (בזק, 349). {עמ"נ (יר') 2974-03-13 מנהל ארנונה - עיריית ירושלים נ' תיכון תל-אביב, תק-מח 2013(2), 14996 (28.05.2013)}.

3. בהטלת ארנונה לראשונה, ההלכה היא שהטלת הארנונה אינה טעונה אישור של השרים
ב- עע"מ 7576/13 {מנהל הארנונה בעיריית ראש העין נ' פולק (אינטרנשיונל) בע"מ, תק-על 2015(4), 11365 (2015)} נדון ערעור על פסק-דינו של בית-המשפט לעניינים מינהליים. במסגרת פסק-הדין, התקבלה בחלקה עתירה שהגישה חברת פולק (אינטרנשיונל) בע"מ, שעניינה תוקפם של חיובי ארנונה שהוטלו עליה על-ידי המערערים, עיריית ראש העין ומנהל הארנונה בעיריה, בגין יתרות קרקע הנלוות למבנה תעשייתי שבו מצוי מפעל שבבעלותה.

המשיבה היא חברה שעיסוקה מזה כארבעה עשורים בייצור ושיווק של ציוד רפואי בארץ ובעולם, ובמשך שנים ארוכות היה מפעלה ממוקם בכפר-סבא. בכדי לחסוך בנטל המיסוי העירוני, בחנה המשיבה חלופות אפשריות להעתקת מפעלה, וביניהן אזור התעשיה אפק שבראש העין. בשלהי שנת 1996 אכן החליטה המשיבה להעביר את המפעל לאזור אפק. היא עשתה כן, לדבריה, בעקבות פגישה שקיימה עם נציגי המערערים שבמהלכה הובטח לה, כי לא תחוייב בארנונה בגין יתרות קרקע הנלוות למפעל.

אזור אפק הוקם בשנים 1996-1995, והוגדר על-ידי המערערים כאזור ד'. עם הקמתו ולצורך קביעת שיעורי הארנונה שיחולו על השטחים באזור, פנו המערערים לשרים הממונים מתוקף חקיקת ההסדרים במשק המדינה, הידועה בכינויה "דיני ההקפאה". שורשיהם של דינים אלה במשבר הכלכלי הקשה ובאינפלציה הדוהרת במשק הישראלי בראשית שנות השמונים של המאה הקודמת, ותכליתם להגביל את שיקול-הדעת של הרשויות המקומיות בקביעה או שינוי של תעריפי הארנונה {רע"א 2453/13 עמר נ' עיריית חדרה, פורסם באתר נבו בפסקה 19 (14.04.15)}. בתוך כך נקבע בחוקי ההקפאה, כי רשות מקומית לא תטיל ארנונה כללית על סוגי נכסים או סוגי שימושים בנכסים שעליהם לא הטילה ארנונה בשנת הכספים הקודמת, אלא באישור מאת שר הפנים ושר האוצר, או מי שהם הסמיכו לכך.

המערערים ביקשו את אישור השרים לסיווגים ולתעריפי הארנונה באזור אפק, הן ביחס למבנים למטרות מסחר, תחנות דלק, תעשיה ומלאכה, והן ביחס ליתרות קרקע הנלוות לכל אחת ממטרות אלה. השרים אישרו את המבוקש בנוגע לכל סוגי המבנים. ואולם בנוגע ליתרות הקרקע, אושרו הסיווגים והתעריפים רק ביחס למסחר ולתחנות דלק, ולא ניתן אישור לסיווג 742 לתעשיה ולמלאכה.

המערערים פעלו בהתאם להחלטת השרים, ולא חייבו את יתרות הקרקע הצמודות למבני תעשיה ומלאכה לפי סיווג 742 {הגם שסיווג זה הופיע ברשימת הסיווגים בצווי הארנונה של המערערים}. כך היה גם בעניינה של המשיבה: בעוד שהמבנה המרכזי שבחזקתה, קרי המפעל, סווג כמבנה לתעשיה וחוייב בארנונה לפי סיווג זה, יתרות הקרקע הצמודות למפעל לא חוייבו בגדר סיווג 742.

בין השנים 2003-1996 נמנעו המערערים לחלוטין מחיוב המשיבה בארנונה בגין יתרות הקרקע. והחל משנת 2004 ואילך, חייבו את יתרות הקרקע לפי סיווג 712 למסחר. לשם השלמת התמונה, יצויין, כי מלכתחילה תעריפי החיוב לפי סיווג 712 וסיווג 742 היו די דומים, ואולם בשנים האחרונות גבוהים תעריפי המסחר {סיווג 712} מתעריפי התעשיה והמלאכה {סיווג 742} בכ- 20%.

המשיבה השיגה על חיובה בארנונה בגין יתרות הקרקע לפי סיווג 712, קרי, סיווג למסחר, כאשר לגישתה לא היה מקום לחיוב כלל. בכל שנה לאורך השנים 2011-2004 הגישה המשיבה ערר על צווי הארנונה שהוצאו לה, ולבסוף דנה ועדת הערר בעררים הללו במאוחד.

ועדת הערר קיבלה את הטענה שלפיה מאחר שמדובר ביתרות קרקע הצמודות למפעל תעשייתי, אין מקום לחייבן בארנונה לפי סיווג 712, המיועד כאמור למסחר. ואולם הטענה, כי אין לחייב את יתרות הקרקע בארנונה בכל שיעור שהוא, נדחתה, והוועדה הורתה למערערים לחייב את המשיבה בגין יתרות הקרקע בהתאם לחיוב המבנה העיקרי, לפי הסיווג המיועד לתעשיה ולמלאכה, הוא סיווג 742. עמדת המשיבה בהקשר זה היתה, כי סיווג 742 אינו חוקי, משהשרים דחו את בקשת המערערים לאישורו. ואולם ועדת הערר קבעה, כי שאלת החוקיות של הסיווג אינה בסמכותה, וכי את טענותיה בעניין זה שומה על המשיבה להפנות לבית-משפט לעניינים מינהליים.

בשלהי שנת 2011, ובעקבות החלטתה של ועדת הערר, הוציאו המערערים חיובים מתוקנים לתקופה הרלוונטית {משנת 2004 ואילך}, ולפיהם חוייבו יתרות הקרקע של המשיבה בהתאם לסיווג 742 לתעשיה ולמלאכה. המשיבה מצידה הגישה את העתירה דנן לבית-המשפט לעניינים מינהליים, וטענה לאי-חוקיותו של החיוב.

פסק-דינו של בית-המשפט לעניינים מינהליים עסק בהרחבה בטענת המשיבה לחוסר חוקיותו של חיוב הארנונה שהושת עליה בגין יתרות קרקע לפי סיווג 742. במסגרת עתירתה טענה המשיבה, כי יש לבטל את החיוב האמור גם משום שהוא עומד בניגוד להבטחה שלטונית שניתנה לה לטענתה מפי קברניטי המערערים, ולפיה לא תחוייב בארנונה בגין יתרות קרקע. ואולם בית-משפט קמא סבר, כי לנוכח התוצאה שאליה הגיע, מתייתר הדיון בטענה בדבר הבטחה שלטונית, והוא לא נדרש לה לגופה.

בית-משפט קמא שם דגש על כך שבעת שקבעו המערערים את סיווג 742, היה אזור אפק אזור תעשיה חדש, ומטבע הדברים לא הוטלה עליו ארנונה קודם לכן. נמצא איפוא, כי מדובר בהטלת ארנונה לראשונה, וההלכה היא שבנסיבות כאלה הטלת ארנונה אינה טעונה אישור של השרים {עע"מ 5967/07 אשר רז (זרוג) נ' עיריית ראשון לציון, פורסם באתר נבו (2011); עע"מ 1721/10 מועצה מקומית גני תקוה נ' קופלביץ, פורסם באתר נבו (08.08.12); עע"מ 7518/09 משואה למלונאות ונופש בע"מ נ' עיריית ירושלים (20.11.11)}.

על רקע דברים אלה הוסיף בית-המשפט וקבע, כי שגו המערערים לסבור, כי אישור השרים דרוש להם לשם קביעת סיווגים ותעריפים לארנונה באזור אפק, אף שלא זה היה המצב ואישור כאמור לא היה נחוץ. ועוד הוברר, כי אמנם השרים דחו את בקשת המערערים לאשר את סיווג 742, ואולם בנסיבות האמורות אין לדחיה נפקות כלשהי, שכן מדובר בפעולה שנעשתה בחוסר סמכות פונקציונלית, ועל-פי עקרון החוקיות אין לה כל משמעות. בהינתן כל האמור, פסק בית-המשפט לעניינים מינהליים, כי סיווג 742 הוא שריר ובר-תוקף.

אך לא היה זה סוף פסוק, בית-משפט קמא הוסיף ונתן דעתו להתנהלות המערערים לאורך השנים ביחסיהם עם המשיבה. בהקשר זה הובהר, כי החל בשנת 1996, מעת שדחו השרים את בקשתם של המערערים לאשר את סיווג 742 באזור אפק, הציגו המערערים בפני המשיבה מצג שלפיו סיווג זה אינו תקף לגביה.

עיקרו של המצג נובע מהעובדה שבמרוצת השנים מאז ועד למועד החלטת ועדת הערר בנושא, נמנעו המערערים מלחייב את המשיבה לפי סיווג 742. תחילה, משנת 1996 ועד שנת 2003 {כולל}, לא חוייבה המשיבה בתשלום ארנונה בגין יתרות הקרקע בכלל, וגם לאחר שהחלו המערערים לחייבה בשנת 2004, החיוב נעשה לפי סיווג 712 ולא סיווג 742.

בית-משפט קמא הבהיר, כי עסקינן במצג מתמשך, הנפרש על פני למעלה מעשור, שלפיו לא יחייבו המערערים את המשיבה בגדרי סיווג 742, ועוד נקבע, כי המשיבה היתה רשאית להסתמך על מצג זה ולהניח, כי לא תחוייב בארנונה בגין יתרות הקרקע.

בהקשר זה הבהיר בית-המשפט, כי גם אם בחלק מן התקופה חוייבה המערערת בתשלום, לפי סיווג 712 כאמור, ניתן היה להניח, כי חיוב זה בסופו-של-דבר יבוטל, שכן סיווג 712 אינו תואם את ייעודו של המפעל {ואמנם משהגישה המשיבה ערר בנדון, החיוב לפי סיווג 712 אכן נפסל ובוטל}. ועוד הוברר על-ידי בית-המשפט, כי בעת הרלוונטית היתה יכולה המשיבה לצפות, באופן סביר, שלכל היותר היא תחוייב בתשלום ארנונה בגין יתרות הקרקע לפי סיווג 700, שהוא סיווג שיורי לקרקע תפוסה, ותעריפיו נמוכים באופן משמעותי ביחס לסיווג 742, לא כל שכן ביחס לסיווג 712.

בשלב זה העמיד בית-המשפט לענייניים מינהליים על כפות המאזניים שיקולי חוקיות כלליים מצד אחד, ושיקולי הגינות, מניעות וצדק שמתחייבים בנסיבות העניין מצד שני. לאחר שאיזן בין אלה לאלה, קבע בית-המשפט, כי אף שיש לסיווג 742 תוקף בצווי הארנונה של המערערים, ראוי "להקפיא" את יישומם בעניינה של המשיבה, ואין לחייבה לפי סיווג זה כל זמן שהמשיבה הסתמכה כדין על מצג המערערים שלפיו סיווג 742 אינו תקף. ואילו ככל שמדובר בחיוב לפי סיווג 712, היה יסוד לסברת המשיבה שחיוב זה יתבטל, כפי שאמנם הורתה ועדת הערר לארנונה, שהרי סיווג זה עניינו ביתרות קרקע הנלוות למסחר, בעוד שיתרות הקרקע למפעל של המשיבה היו בסיווג של תעשיה. ועוד קבע בית-משפט קמא, כי המועד שבו הגיעה לקיצה הסתמכות המשיבה על מצג המערערים הוא שלהי חודש אוגוסט 2011, שאז ניתנה החלטה בעררים שהגישה המשיבה לוועדת הערר. החיוב לפי סיווג 742, כך נקבע על-ידי בית-המשפט, לא היה אף בגדר אפשרות עד שניתנה החלטת ועדת הערר בעניין, ואולם משניתנה החלטה זו, כבר אין הצדקה להימנע מחיוב המשיבה לפי סיווג זה.

בסופו-של-דבר, בית-המשפט לעניינים מינהליים קיבל את העתירה בחלקה. בהתייחס לחיובי הארנונה בגין יתרות קרקע לתקופה שמשנת 2004 ועד לחודש אוגוסט 2011, בית-המשפט הורה למערערים לבטל את החיוב שנערך לפי סיווג 742, וחלף זאת לחייב את המשיבה לפי סיווג 700, שהוא כאמור הסעיף השיורי שחל בכל האזורים ושתעריפיו נמוכים משמעותית. באשר לחיובי המשיבה מחודש ספטמבר 2011 ואילך, נקבע, כי החיוב לפי סיווג 742 יעמוד בתוקפו.

הערעור הופנה כנגד קביעתו של בית-משפט קמא בנוגע לאופן שבו יש לחייב את המשיבה בארנונה בגין יתרות קרקע, בהתייחס לשנים 2004 ועד סוף אוגוסט 2011 בלבד. המשיבה מצידה, לא טענה כנגד קביעתו של בית-המשפט ביחס לתוקפו של סיווג 742 ממועד זה ואילך.

המערערים טענו, כי שגה בית-משפט קמא משהורה על שינוי הסיווג שקבעה ועדת הערר, סיווג 742, לסיווג 700. לעמדת המערערים, ולפי חוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1976, משלא הגישה המשיבה ערעור על החלטתה של ועדת הערר, אין בית-המשפט רשאי לשנות הימנה במסגרת של עתירה מינהלית.

המערערים הלינו אף על קביעות עובדתיות שונות שקבע בית-משפט קמא בפסק-הדין, ובעיקר על הקביעה שלפיה המערערים יצרו מצג מתמשך בפני המשיבה שלפיו סיווג 742 אינו חוקי ואינו תקף ומשכך היא לא תחוב לפיו. על-פי הנטען, מדובר בקביעה עובדתית שגויה העומדת ביסוד הכרעתו של בית-משפט קמא, ומכיוון שאין בה ממש נשמט היסוד מפסק-הדין כולו.

המערערים התנגדו לחיוב המשיבה בתקופה הרלוונטית לפי סיווג 700. לעמדתם, סיווג זה ביחס לקרקע תפוסה אינו חוקי באשר חישוב הארנונה מכוחו נעשה ביחס ליחידה של דונם, בעוד שבתקנות 3 ו- 4 לתקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), התשס"ז-2007 נקבע, כי חישוב כאמור צריך להיעשות לפי יחידה של מטר רבוע. פרט לכך שהדבר נוגד את הוראות התקנות, לטענת המערערים הטלת ארנונה לפי סיווג 700 מובילה אף לחוסר שוויון בין הנישומים בחבות במס העירוני.

המערערים הפנו עוד לכך שככלל יש ליתן עדיפות לסיווג פרטני ולא שיורי של חיוב בארנונה, והם נסמכו על הלכה פסוקה בנדון {עע"מ 1024/10 מלכא נ' מועצה מקומית כפר קמא, פורסם באתר נבו (02.08.12), בפסקה 45; בר"מ 4021/09 מנהל הארנונה של עיריית תל אביב נ' חברת מישל מרסייה בע"מ, פורסם באתר נבו (20.12.10), פסקה ל"א לפסק-דינו של השופט רובינשטיין (כתוארו אז) }. לגישת המערערים, לפי הלכה זו שומה היה על בית-המשפט לעניינים מינהליים לבחון אם אין סיווג אחר המתאים למקרה הנדון, ובענייננו מן הראוי היה להחיל על המשיבה את סיווג 740, שנטען, כי חל על יתרות קרקע לתעשיה ברחבי העיר מאז ומתמיד, עובר להקמת אזור אפק וקביעת הסיווגים החלים בו, ואף חל כיום באזור התעשיה הוותיק.

במצב הדברים שתואר, עתרו המערערים לקבלת הערעור, באופן שייקבע, כי חיוב הארנונה בגין יתרות קרקע של המשיבה יערך לפי סיווג 742 גם ביחס לתקופה שבין שנת 2004 לחודש אוגוסט 2011, ולמצער לפי סיווג 740.

המשיבה מצידה סמכה ידה על פסק-דינו של בית-המשפט לעניינים מינהליים. לגישתה, התשתית העובדתית שהונחה בפני בית-משפט קמא מלמדת על מצג מתמשך שהציגו המערערים בפני המשיבה לגבי אי-תוקפו של החיוב לפי סיווג 742, וכלל ידוע הוא שערכאת הערעור לא תיטה להתערב בקביעות עובדתיות כגון דא. מצג זה אף יצר לדידה של המשיבה "השתק מנהלי", באופן שהמערערים אינם יכולים לטעון כעת, כי יש לחייבה בגין יתרות הקרקע לפי סיווג 742 בתקופה שהחל משנת 2004 ועד לחודש אוגוסט 2011. ובנוגע לטענה החלופית של המערערים, קרי, חיוב לפי סיווג סעיף 740, הפנתה המשיבה לכך, כי לא ניתן כלל להחיל סיווג זה, שאין חולק שהוא מוגבל לאזור התעשיה הוותיק.

בהתייחס לסמכותו של בית-משפט קמא, לקבוע את אשר קבע, המשיבה סברה, כי פסק-הדין אינו תוקף את החלטת ועדת הערר, אלא שהוא עוסק בטענות שוועדת הערר כלל אינה מוסמכת לדון בהן, ועל-כן בית-משפט קמא לא חרג מסמכותו.

לגישת המשיבה, סמכות בית-המשפט לעניינים מינהליים לדון בהשגות המשיבה על חיובי הארנונה שהוטלו עליה, שואבת כוחה מהוראות חוק הרשויות המקומיות. בסעיף 3(א) לחוק הרשויות המקומיות זה מופיעה רשימה סגורה של עילות השגה על חיובי ארנונה הנתונות לסמכות יחידה של מנהל הארנונה וועדת הערר, ונובע מהסעיף, כי לבית-המשפט לעניינים מינהליים הסמכות השיורית לדון בכל עילה שאינה מנויה בסעיף זה. בענייננו, השגות המשיבה לדבריה אינן באות בגדר סעיף 3(א) לחוק הרשויות המקומיות, ולכן פסק-דינו של בית-המשפט לעניינים מינהליים ניתן בסמכות וכדין {עע"מ 5640/04 מקורות חברת מים בע"מ נ' מועצה אזורית לכיש, פורסם באתר נבו (05.09.05)}.

באשר לתוקפו של סיווג 700, טענה המשיבה, כי המערערים מימשו את הסמכות ושיקול-הדעת הנתונים להם שעה שקבעו, כי סיווגי הארנונה באזור א' {שהוא אזור בתעשיה הוותיק} וביניהם סיווג 740, אינם מתאימים ליישום על נכסים המצויים באזור ד' {שהוא אזור התעשיה החדש} ובתוך כך גם על אזור אפק.

עוד טענה המשיבה, כי בהיעדר סיווג ספציפי מתאים ליתרות הקרקע של המשיבה, ומשהחליט בית-משפט קמא, כי אין לחייב את המשיבה בארנונה לפי סיווג 742 בחיובי הארנונה שבין השנים 2011-2004, בדין נקבע, כי יש להחיל את הסיווג השיורי, הוא סיווג 700. עוד צויין בהקשר זה, כי סיווג 700 הוא יציר כפיהם של המערערים, וככזה הוא מופיע על גבי צווי הארנונה המוצאים על ידם מזה שנים רבות, ומשכך סברה המשיבה, כי המערערים אף מושתקים מלטעון כנגד חוקיותו של סיווג 700.

בית-המשפט קבע, כי דין הערעור להידחות בגדרה של תקנה 460(ב) לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984 {ראה: סעיף 34 לתקנות בתי-משפט לעניינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000}. נקבע, כי אין מקום להתערב בקביעותיו העובדתיות ובממצאיו של בית-משפט קמא. כי ממצאים אלה תומכים במסקנות המשפטיות שאליהן הגיע, וכי לא נפלה בפסק-הדין המפורט והמנומק טעות שבחוק.

ראשית, בית-המשפט לא מצא ממש בטענות המערערים, כי פסק-הדין ניתן בחוסר סמכות עניינית.

שנית, ולגופם-של-דברים, קבע בית-המשפט, כי אין מקום להתערב במסקנתו של בית-משפט קמא, כי התנהלות המערערים לאורך שנים מצביעה על מצג מתמשך שהציגו בפני המשיבה, שלפיו סיווג 742 אינו חוקי ולא יחול בעניינה.

כמו-כן, קבע בית-המשפט, כי גם אין מקום להתערב באבחנתו הנכונה של בית-משפט קמא, כי גם אם מתברר עתה, כי סיווג זה הוא חוקי ותקף, בנסיבות המקרה לא ניתן לחייב את המשיבה לפיו, וזאת לנוכח הסתמכותה כדין על אותו מצג ברור ומתמשך מצד המערערים.

לסיכום, קבע בית-המשפט, כי רואי שסיווג 742 לא ייושם על יתרות הקרקע של המשיבה בכל הנוגע לתקופת העבר שבין שנת 2004 לחודש אוגוסט 2011. ואולם עם מתן החלטתה של ועדת הערר בעניין המשיבה, התפוגג העשן מעל תוקפו המחייב של סיווג 742, ואין עוד הצדקה להגביל את החלתו של סיווג זה על יתרות הקרקע של המשיבה, ולכן, המשיבה גם לא חלקה על כך, שסיווג זה יחול החל מחודש ספטמבר 2011.

4. סמכות ועד מקומי בהטלת הארנונה
ב- עע"מ 6704/13 {ועד מקומי תנובות נ' תוסף קומפאונדס בע"מ, תק-על 2015(3), 1327 (08.07.2015)} נדון ערעור שנסב על סמכותו של ועד מקומי להטיל ארנונה בגין נכסים בתחום שיפוטו, לאור חקיקת ההקפאה. נפסק מפי כב' השופט י' עמית:

"על המבנה השלטוני במועצות האזוריות, סמכויות הוועד המקומי והיחס בינו לבין המועצה האיזורית כבר עמדה הפסיקה, ונביא את הדברים כלשונם:
'המבנה השלטוני במועצות האזוריות מוסדר בפקודת המועצות המקומית ובצו המועצות המקומיות שהוצא מכוחה. חיקוקים אלו 'מעצבים מבנה משפטי דו-ריבדי של המועצה האזורית, על דרך חלוקת הממשל בין סמכויות המועצה האזורית כגוף-על המופקד על ניהולם של הישובים שבמסגרתה, לבין הוועדים המקומיים שבתחומה, אשר נבחרו על-ידי הישובים השונים לנהל את ענייניהם. המועצה האזורית היא הדרג השלטוני העליון של האזור, והיא מייצגת בתורת ישות משפטית נפרדת, את האזור כולו, ובסמכותה לטפל ולפעול בכל עניין הנוגע לציבור בתחום המועצה (סעיף 63 לצו המועצות האזוריות). ... ברובד הבסיסי של השלטון המקומי נמצא הוועד המקומי, המופקד על ניהול ענייני הישוב בתחום המועצה האזורית'...

( )... ועד מקומי קם מכוח צו המכונן את המועצה האזורית (סעיף 3 לפקודת המועצות המקומיות). 'על-פי סעיף 132 לצו, לוועד מקומי יהיו בתחום הנהלתו אותן סמכויות שיש למועצה בתחומה על-פי סעיף 63 לצו, 'אולם הוא לא יהיה רשאי להשתמש בסמכויות אלה אלא במידה שהמועצה אינה משתמשת בהן, וכל עוד אין בכך משום סתירה להחלטות המועצה שהודיעו עליהן לוועד, ולחוקי העזר שלה'. ... סמכותו של הוועד המקומי היא סמכות כפופה לסמכויות המועצה. הוא פועל בתחום שהותירה לו המועצה, וזו יכולה בכל עת ליתן או ליקח ממנו סמכויות'."
(רע"פ 1782/03 הנ"ל, שם) (עע"ם 146/04 דימנשטיין נ' ועד מקומי משמר השבעה, פורסם באתר נבו (19.03.06), פסקה 8 והאסמכתאות שם (להלן: "עניין משמר השבעה")).

ובאשר לסמכותו הספציפית של ועד מקומי להטיל ארנונה:

"סמכותו של ועד מקומי להטיל ארנונה כללית קבועה בסעיף 133(א) לצו המועצות המקומיות...

( )... סמכותו של ועד מקומי להטיל ארנונה בנוסף לארנונה המוטלת על-ידי מועצה אזורית שבתחומה הוא פועל הוכרה בפסיקה ... והיא איננה נתונה במחלוקת לפנינו. אולם, גם בהפעלת סמכות זו כפוף הוועד המקומי לאישור המועצה האזורית" (שם).

כעת, משפרסנו את המסגרת הנורמטיבית, אפנה למקרה שלפנינו.
רקע ופסק-הדין של בית-משפט קמא

2. המערער (להלן: "הוועד המקומי") משתייך למועצה האזורית לב השרון (להלן: "המועצה האזורית"), ובתחום שיפוטו נמצא איזור תעשיה שבו מפעל לייצור חומרי פלסטיק בבעלות המשיבה. בחודש דצמבר 2009, לאחר שנתגלה לוועד המקומי כי איזור התעשיה נכלל בתחום שיפוטו, נשלחה למשיבה הודעת חיוב בדרישה לתשלום ארנונת ועד מקומי החל משנת 2003 ועד שנת 2009 (כולל) (להלן: ההחלטה). בהודעה למשיבה נכתב כי "בטעות" היא לא חוייבה בארנונת ועד מקומי עד אותה עת.

כפי שנזכר לעיל, סמכותו של ועד מקומי להטיל "כל מס שהמועצה רשאית להטיל" מעוגנת בסעיף 133(א) לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח-1958 (להלן: "צו המועצות"). סמכות זו כפופה לאישור המועצה האזורית ולהוראות חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן: "חוק ההסדרים"). לפי סעיף 9ב לחוק ההסדרים, אשר נכנס לתוקף ביום 01.01.2005 - בעקבות סעיף 69 לחוק המדיניות הכלכלית לשנת 2005 (תיקוני חקיקה), התשס"ה-2005 - ועד מקומי חייב לקבל את אישורם של שר הפנים ושר האוצר (להלן: "השרים") בטרם יטיל לראשונה ארנונה כללית על סוג נכס המצוי בתחומו (לתחולת חקיקת ההקפאה על ועדים מקומיים ראו עניין משמר השבעה).

3. המשיבה טענה כי הוועד המקומי הטיל ארנונה על נכסים שאינם מיועדים למגורים לראשונה בשנת 2009, עת שלח את הודעת החיוב, מבלי לקבל את אישור השרים. מנגד, טען הוועד המקומי, כי הוסמך על-ידי המועצה להטיל ארנונה על נכסים שאינם מיועדים למגורים, לרבות נכסים באזור התעשיה, כבר בשנת 2002/3, ולכן לא נדרש אישור השרים להטלת הארנונה על המשיבה.

4. בית-משפט קמא סקר את הצווים וההחלטות הנוגעים להטלת ארנונה בשנים 2004-2002, הן של המועצה האזורית והן של הוועד המקומי, וקבע את הממצאים הבאים:

(-) צו המיסים לשנת 2002 (כפי שאושר על-ידי המועצה): בטבלת שיעורי הארנונה בצו נכתב בסעיף 4 סיווג ארנונה לתעשיה כולל מפעלים (סוג נכס 402). אלא שמהחלטת הוועד המקומי מיום 11.12.2001, בישיבה במהלכה הוחלט על הטלת מיסי הוועד המקומי לשנת 2002, עולה כי הישיבה התייחסה אך ורק להטלת ארנונה על נכסי מגורים, ובפרוטוקול הדיון לא נמצא זכר להטלת ארנונה על נכסים שאינם מיועדים למגורים. בית-משפט קמא סקר מספר מכתבים, מסמכים וכתבי בי-דין של הוועד המקומי, מהם עולה כי לעיתים נטען על-ידי הוועד המקומי כי הארנונה על נכסים שאינם מיועדים למגורים הוטלה לראשונה בשנת 2003, ולעיתים נטען כי הארנונה הוטלה בשנת 2004. נקבע כי הוועד המקומי העלה בהליך דכאן מספר גרסאות סותרות, שגם עומדות בסתירה לגרסתו בהליכים אחרים. משכך, ומכוח דוקטרינת "ההשתק השיפוטי" נקבע כי הוועד המקומי מושתק מלטעון טענות עובדתיות סותרות, ואין לקבל את טענתו כי בשנת 2002 נתקבלה החלטה להטיל ארנונת ועד מקומי על נכסים שאינם מיועדים למגורים.

(-) צו המיסוי לשנת 2003: בישיבת ועד ההנהלה של הוועד המקומי הוחלט על גובה הארנונה לבתי מגורים (15 ש"ח למ"ר לשנה), אך הצו לא הוגש לאישור המועצה האזורית, כך שגביית המס בשנה זו התבססה על תעריף שנת 2002.

(-) צו המיסוי לשנת 2004: המועצה אישרה את צו המיסים של הוועד המקומי לשנת 2004 ביום 15.12.2003, אך ההחלטה על שיעור הארנונה לשנת 2004 התקבלה על-ידי הוועד המקומי בתאריך 07.01.2004, כ- 25 ימים לאחר-מכן. מכאן התמיהה הכיצד אישרה המועצה החלטה שטרם באה לעולם. נקבע כי יש בכך כדי לסתור את חזקת תקינות ההליך המינהלי, ועל הוועד המקומי הנטל להוכיח מתי נתקבלה ההחלטה נשוא הצו ואם קיבלה כדין את אישור המועצה. לא עלה בידי הוועד המקומי ליתן הסבר לתאריכים דלעיל, ולא הוצג הצו המקורי, אלא העתק ממנו בלבד. משכך, קבע בית-משפט קמא כי הוועד המקומי לא עמד בנטל שהועבר אליו להראות כי צו המיסים לשנת 2004 התקבל כדין.
לסיכום, משלא הוכח כי הוועד המקומי הטיל לראשונה ארנונה על נכסים שאינם למגורים עובר לשנת 2005, ומאחר שהועד המקומי לא קיבל את אישור השרים להטיל את הארנונה לראשונה אחרי שנת 2005 בהתאם לחקיקת ההקפאה, נקבע כי ההחלטה לחייב את המשיבה בארנונה בשנת 2009 התקבלה בחוסר סמכות ודינה להתבטל.

בנוסף, קבע בית-משפט קמא כי חיובי הארנונה לשנים 2008-2003 - שמא אף החיוב לשנת 2009 - מהווים חיוב רטרואקטיבי, בניגוד להלכה לפיה חיוב רטרואקטיבי יוטל רק במקרים חריגים ונדירים. המשיבה הסתמכה על כך שהוועד המקומי לא הטיל עליה ארנונה לאורך השנים. המשיבה אף הציגה תצהיר של ראש המועצה לשעבר, בו נאמר כי מאחר שמדובר באיזור תעשיה עצמאי, הובטח על-ידי המועצה למשיבה, במסגרת הליכי ההקמה של המפעל, כי המפעלים לא יקבלו שירותים מהמושב ולא יחוייבו במיסים או בתשלומים אחרים על-ידי המושב.

בשורה התחתונה, התקבלה עתירת המשיבה, ובוטל חיוב העותרת בארנונת ועד מקומי לשנים 2009-2003.
על כך נסב הערעור שבפנינו.

טענות הוועד המקומי
5. לטענת הוועד המקומי הוטלה ארנונת ועד מקומי על נכסים שאינם מיועדים למגורים עוד לפני שנת 2005, כך שכלל לא נדרש אישור השרים לפי סעיף 9ב לחוק ההסדרים.

ביחס לצו הארנונה לשנת 2002, הוועד המקומי טוען כי שגה בית-משפט קמא בכך שנתן להחלטת הוועד מיום 11.12.2001 משקל גדול יותר מאשר צו המיסוי לשנת 2002. צו זה אושר על-ידי המועצה וכלל הוראה מפורשת להטלת ארנונה על נכסים שאינם מיועדים למגורים. נטען כי אישור הצו על-ידי המועצה מעיד כי הצו נתקבל כדין, ושגה בית-משפט קמא כאשר לא זקף לזכות הוועד המקומי את חזקת תקינות המעשה המינהלי. יתרה-מכך, צו המועצות אינו קובע את האופן והצורה בה המועצה המקומית צריכה לאשר החלטה של הוועד, ואין כל מניעה לאשר את צו הארנונה עצמו, במנותק מהתוכן של החלטת הוועד המקומי. יתרה מזו, הוועד המקומי אף גבה ארנונה מנכסים שאינם למגורים בתוך היישוב מכוח אותו צו.

עוד נטען, כי חברי הוועד המקומי אינם משפטנים, אלא נבחרי ציבור העובדים על בסיס התנדבותי וללא ליווי משפטי צמוד, ואינם בקיאים ברזי החוק ובכללי הניהול התקין. מסיבה זו, ניתן להניח כי פרוטוקול הדיון של הישיבה בה אושרה הטלת ארנונה, שנרשם בכתב-יד ובתמציתיות, נערך באופן לא-מקצועי ולכן הושמטה ההתייחסות להטלת ארנונה על נכסים שאינם למגורים. אף ייתכן שההחלטה להטיל ארנונה על נכסים שאינם למגורים הושמטה מהפרוטוקול, מאחר שתעריף זה נגזר ממילא מאישור ספציפי הניתן על-ידי המועצה, ולא מסמכותו הכללית של הוועד להטיל ארנונה. לטענת הוועד המקומי, ביום 27.01.2002 המועצה אישרה לוועד להטיל ארנונה בשיעור של 30% מהארנונה הנגבית על-ידי המועצה עצמה, על הסיווגים השונים של הארנונה. על-כן, בישיבת הוועד לא היה צורך להתייחס באופן פרטני לתעריף הארנונה לנכסים שאינם מגורים. לעומת-זאת, קביעת תעריף הארנונה למגורים נמצאת בסמכותו הבלעדית של הוועד המקומי, ולכן נקבעה בנפרד באותה הישיבה. ובכלל, הישיבה נערכה למעלה מעשר שנים לפני שהפרוטוקול נבחן בבית-המשפט, ועומדת לוועד חזקת התקינות אשר מתחזקת עם חלוף הזמן. מכל מקום, גם אם נפל פגם בהתנהלותו של הוועד, מדובר בפגם שאינו מהותי אשר נפקותו אינה בטלות, ועל-פי דוקטרינת הבטלות היחסית ניתן היה לנקוט בסעד מתון יותר.

לדידו של הוועד המקומי, שגה בית-המשפט בכך שהחיל את דוקטרינת ההשתק השיפוטי רק מאחר שלא היתה בפיו תשובה אחידה לגבי מועד מתן ההחלטה הראשונה בדבר הטלת ארנונה על נכסים שאינם למגורים. אין זה סביר לצפות מחברי הוועד, אשר מתחלפים מפעם לפעם, לזכור את כל הפרטים הקטנים בנוגע להחלטות שנתקבלו לפני תקופת כהונתם.

6. בנוגע לצו הארנונה משנת 2003, הוועד המקומי טוען כי הצו קיים, אך לא אותר במהלך הדיון בבית-משפט קמא. יתרה-מכך, המועצה הורתה לוועד לגבות ארנונה לפי התעריף שנגבה בשנה הקודמת. לכן, אם הצו לשנת 2002 ניתן כדין וקבע תעריף לנכסים שאינם למגורים, ממילא הוסמך הוועד לגבות ארנונה מאותם נכסים גם בשנת 2003. מכל מקום, העובדה שהצו לשנת 2003 טרם אותר אינה פוגעת בחזקת התקינות.
הוועד המקומי טען כי לאחר הדיון בבית-משפט קמא, עלה בידו לאתר מכתבים משנת 2003 המפנים לצו, וכן פרוטוקול של ישיבת המועצה בה אושר הצו לאותה שנה. הוועד ביקש לצרף מסמכים אלה במסגרת בקשתו להבאת ראיות נוספות בערעור, ולכך אתייחס בהמשך.

7. בנוגע לצו הארנונה משנת 2004, נטען כי שגה בית-המשפט בקבעו כי אי-ההתאמה בין תאריך הצו לבין תאריך החלטת המועצה מהווה פגם מהותי אשר סותר את חזקת התקינות. הפגם באי-התאמת התאריכים הוא טכני, ואי-המצאת ההחלטה המקורית, אלא צילום בלבד, לא מביאה למסקנה כי נפל פגם מהותי בהליך.

8. לשיטת הוועד המקומי, בצו משנת 2002 הוטלה ארנונה על נכסים שאינם למגורים בתחום שיפוטו. לפי סעיף 133(ו) לצו המועצות, אם לא מאושר צו ארנונה חדש בשנה פלונית, התעריפים שנקבעו בשנה הקודמת יחולו באותה השנה. הוועד המקומי אינו רשאי לוותר על ארנונה משנה לשנה, כך שחזקה כי הארנונה המשיכה לחול. לכן, גם בהנחה כי הצווים לשנים 2003 ו- 2004 לא הוטלו כדין, תעריפי הארנונה שנקבעו ב- 2002 המשיכו לחול, ומשהוטלה הארנונה לראשונה עוד לפני שנת 2005 לא נדרש אישורם של השרים.

9. לטענת הוועד המקומי, תכליתו של סעיף 8(א) לחוק ההסדרים, המחייב רשויות מקומיות להטיל ארנונה על נכסים בתחומם, היא להבטיח הכנסה לרשויות המקומיות. הכנסתו של הוועד המקומי מתשלומי ארנונה בגין נכסים שאינם למגורים מהווה כ- 45% מסך הכנסותיו בשנה, וביטול הארנונה יסב נזק משמעותי לוועד המקומי, ויחתור תחת תכליתו של החוק.

10. הוועד המקומי חולק גם על קביעתו של בית-המשפט כי מדובר בחיוב רטרואקטיבי. לשיטתו, סעיף 300 לפקודת העיריות (נוסח חדש) (להלן: פקודת העיריות) קובע כי נישום חייב לשלם ארנונה במועד שנקבע בצו, ללא כל קשר למועד דרישת התשלום. לכן, היה על המשיבה לשלם ארנונה בראשון לינואר כל שנה מאז שנת 2002 גם אם לא נשלחה אליה דרישת תשלום. במילים אחרות, דרישת התשלום אינה יוצרת את חובת התשלום, ולכן שליחת דרישת תשלום לשנים שעברו אינה שקולה לחיוב רטרואקטיבי.

מכל מקום, גם אם ייקבע כי דרישת התשלום שנשלחה בשנת 2009 מהווה חיוב רטרואקטיבי, הרי שמדובר בחיוב אשר "מתקן את המעוות". זאת, מכיוון שהמשיבה והמפעלים האחרים באזור התעשיה לא חוייבו בארנונה במהלך כל השנים רק מחמת טעות. בית-המשפט מכיר בחיובים רטרואקטיביים מטעמים רבים ומגוונים, וראוי להתחשב במאפיינים של הוועד המקומי בהיבט זה. הוועד המקומי פעל מיד לתקן את הטעות שנתגלתה אחרי שחברי ועד חדשים ערכו ביקורת ונוכחו לדעת כי לא נגבית ארנונה בהתאם לצווי הארנונה. במהלך השנים חוייבו על-ידי הוועד המקומי נכסים שאינם למגורים בתחום שיפוטו (כמו מספרה, מפעל לציוד השקיה, סככות) אך לא בתחום איזור התעשיה. בתיקון הטעות יש כדי להפסיק את ההפליה בין הנכסים השונים בתחום שיפוטו של הוועד המקומי, ואין לזקוף את התיקון לחובת הוועד המקומי, אלא לזכותו.

טענות המשיבה
11. המשיבה סומכת את ידיה על קביעות בית-משפט קמא. גם אם המס הוטל לראשונה עובר לשנת 2005, הרי שהדבר נעשה בהליך מינהלי לקוי, מאחר שהוועד המקומי כלל לא ידע שאזור התעשיה נמצא בתחום סמכותו, וממילא לא התכוון להטיל ארנונת ועד מקומי על הנכסים הנמצאים בו. ובכלל, הטלת המס על אזור התעשיה אינה סבירה, מאחר שהוועד אינו מספק לאזור שירותים, ולא בכדי אין אף ועד מקומי בארץ המטיל ארנונה על אזור תעשיה. לבסוף, טוענת המשיבה כי מדובר בהטלת מס באופן רטרואקטיבי ופסול, ובניגוד להבטחה מינהלית שניתנה לה על-ידי המועצה עובר להקמת המפעל.

דיון והכרעה
12. דין הערעור להידחות, הן מכיוון שהוועד המקומי לא הוכיח כי ההחלטה להטיל ארנונת ועד מקומי על נכסים שאינם למגורים התקבלה כדין לפני שנת 2005, והן מאחר שמדובר בהטלת מס רטרואקטיבית שדינה להתבטל. על כך אעמוד להלן.

החלטה מינהלית שנתקבלה בחוסר מודעות
13. מקריאה ראשונית של פסק-הדין והערעור, ניתן לתהות שמא החמיר בית-משפט קמא עם הוועד המקומי בדקדקנות יתרה בפגמים טכניים כאלה ואחרים, ובניגוד לחזקת תקינות המעשה המינהלי. ולא היא.

נקודת המוצא שאין עליה מחלוקת היא, שעד לשנת 2009 הוועד המקומי לא היה מודע כלל לעובדה שאיזור התעשיה נמצא בתחום שיפוטו. המשיבה אף טענה כי אין תקדים בארץ להטלת ארנונת ועד מקומי על איזור תעשיה (טענה שהוכחשה על-ידי הוועד המקומי בהודעתו מיום 11.03.2015 לאחר הדיון שנתקיים בפנינו). בהקשר זה, הפנתה המשיבה לחוזר מנכ"ל משרד הפנים בנושא ארנונה לשנת 2007, שם נאמר כי בהתאם למדיניות שרי הפנים והאוצר, תעריף הארנונה למגורים שיוטל על-ידי ועד מקומי לא יעלה על 30% מתעריף המועצה האזורית, אך לא תאושר הטלת ארנונה לראשונה עבור נכסים שאינם למגורים. גם בהנחיות משרד הפנים מיום 21.11.2011 "קווים מנחים לבדיקת בקשות לאישור חריג בארנונה לשנים 2011-2012" נכתב כי אישור חריג של השרים להטלה ראשונה לא יינתן לגבי נכסים שאינם למגורים. כך גם עולה מחוות-דעתו של מר אריה בר, מנכ"ל משרד הפנים לשעבר, לפיה עמדתו המסורתית והעקבית של משרד הפנים החל משנת 2000 היא כי הוועד המקומי רשאי להטיל מיסים אך ורק על נכסי מגורים בישוב, כאשר המועצה האזורית רשאית להעביר לוועד המקומי חלק מהארנונה הנגבית על ידה מהעסקים בתחום שיפוט המושב. אין בכך כדי להתיר הטלת ארנונה נוספת על-ידי הוועד המקומי, כך שסך הארנונה המשולמת לא תעלה על מאה אחוז (אציין כי הוועד המקומי ויתר על חקירתם של המומחים מטעם המשיבה).
בהינתן נקודות מוצא אלה, קשה לקבל את טענת הוועד המקומי כי כבר בשנת 2002 נתכוון לחייב את המפעלים באיזור התעשיה.

פשיטא, כי אין רשות מינהלית מקבלת החלטות "בטעות" או "באופן לא מודע". החלטה של רשות מינהלית חייבת להיות מוכוונת להגשמת תכלית ספציפית ומנומקת כדבעי. הרשות המינהלית אינה רשאית לקבל החלטה ללא תשתית עובדתית-ראייתית סבירה המלמדת על המצב העובדתי מושא ההחלטה. החלטה המתקבלת ללא תשתית ראייתית, ללא נימוקים סבירים וללא תכלית, כלל לא באה לגדרי המונח "החלטה" (ראו והשוו: בג"צ 5445/93 עיריית רמלה נ' שר הפנים, פ"ד נ(1), 397 (1994); בג"צ 3136/98 אגד אגודה שיתופית לתחבורה בישראל בע"מ נ' שר התחבורה, פ"ד נב(5), 705 (1999); ע"א 1711/02 עיריית חולון נ' ארגון הקבלנים והבונים חולון, פ"ד נח(5), 933 (2004); ע"א 10419/03 דוד נ' רמת הדר - כפר שיתופי להתיישבות חקלאית בע"מ, פ"ד ס(2), 277 (2005); יצחק זמיר הסמכות המינהלית (מהדורה שניה, 2011) (להלן: "זמיר"); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי 353 (2009), 353 (להלן: "ברק-ארז"); יואב דותן "חובת ההנמקה של רשויות מינהל וגופים נבחרים" מחקרי משפט יט 5 (2002)).

לכן, בעת קבלת ההחלטה הראשונה להטיל ארנונה על נכסים שאינם מיועדים למגורים - החלטה שלא נתקבלה על-פי קביעת בית-משפט קמא - הוועד המקומי לא התכוון לחייב את אזור התעשיה. זאת, מהטעם הפשוט שהוועד כלל לא ידע שאזור התעשיה נמצא בתחום שיפוטו. הוועד לא קיים דיונים על הצורך הכלכלי בהטלת ארנונה על אזור התעשיה או ההשלכות לכך, ולא היתה התחשבות בשיעור הארנונה הנדרש לצורך עמידה בתקציב. ודוק: לא מדובר בפרט שולי שלא עמד נגד עיני הוועד בעת קבלת ההחלטה, או בנכס שנעלם מעיניה, אלא באיזור תעשיה שלם - עובדה מהותית ביותר לוועד מקומי החפץ לספק שירותים ולאזן תקציבים. להמחשת גודל ה"טעות" של הוועד המקומי, ועל-פי הנתונים שלא נסתרו, כ- 600 אנשים גרים ביישוב תנובות, והתקציב השנתי של הוועד המקומי בשנת 2009 עמד על 490,000 ש"ח. בשנה זו, כמו גם בשנים לאחר מכן, נותר עודף תקציבי, כך שהוועד המקומי לא הראה צורך להגדלת התקציב השנתי. אזור התעשיה - שנמצא פיזית מחוץ ליישוב - משתרע על כ- 148 דונם בכניסה ליישוב. על-פי חוות-דעת מומחה מטעם המשיבה (מוצג ת/9), חיובי הארנונה על אזור התעשיה בשנת 2009 עמדו על כ- 581,680 ש"ח. כלומר, "הטעות" באי-גביית הארנונה מאזור התעשיה, שאותה הוועד המקומי מבקש לתקן, שקולה כנגד יותר מתקציבו השנתי הכולל.
אכן, יש מקרים בהם רשות מקומית לא מודעת לקיומו של נכס זה או אחר, שאז אין לדקדק עם הרשות יתר-על-המידה. אלא שבמקרה דנן, קשה להלום כי הוועד המקומי נתכוון לחייב בארנונה, בהיסח הדעת, את המפעלים באיזור התעשיה. רשות מינהלית אינה פועלת כיצחק שבירך את יעקב בעודו מתכוון לברך את עשו, אלא "מברכת" את מי שבכוונתה לברך, ולא מי שנעלם מעיניה, ונדרשת התאמה מירבית בין כוונת הרשות המינהלית לבין החלטותיה.

באספקלריה זו, ניתן להבין מדוע בית-משפט קמא דקדק עם הוועד המקומי בבדיקתו את הטענה, כביכול הארנונה הוטלה מבלי משים עוד לפני שנת 2005.

בין הטלה עקרונית להטלה בפועל
14. גם אם לפני שנת 2005 הוועד המקומי קיבל החלטה עקרונית להטיל ארנונה על נכסים שאינם מיועדים למגורים, ובכך הניח את התשתית לחיובה של המשיבה, לא היה בכך כדי לפטור אותו מהצורך לקבל את אישור השרים. אסביר.
סעיף 9ב לחוק ההסדרים קובע כלהלן:

"9ב. סייג להטלת ארנונה בשל נכס הנמצא בתחום ועד מקומי
בלי לגרוע מהוראות סעיף 9(ב)(2), ועד מקומי כמשמעותו בסעיף 3 לפקודת המועצות המקומיות, לא יטיל לראשונה ארנונה כללית על סוג נכס המצוי בתחומו, אלא לאחר שקיבל את אישור השרים לכך; הוראות סעיף 9(ב)(2) סיפה יחולו לעניין אישור השרים לפי סעיף זה."

ודוק: הסעיף מתייחס למועד ההטלה, ולא למועד ה"אישור העקרוני להטלה". לגבי עיריות ומועצות אזוריות, אשר מחוייבות להטיל ארנונה, נקבע כי מועד הטלת הארנונה הוא מועד חקיקת צו המיסוי, בין אם הופקה שומת ארנונה לנכס פלוני ובין אם לאו (ראו: עע"מ 4551/08 עיריית גבעת שמואל נ' חברת החשמל לישראל, פורסם באתר נבו (01.12.11), פסקה 45 (להלן: "עניין גבעת שמואל"); ע"א 2765/98 איגוד ערים אילון נ' מועצה אזורית חבל מודיעין, פ"ד נג(4), 78, 89 (1999); הנריק רוסטוביץ, פנחס גלעד, משה וקנין ונורית לב ארנונה עירונית, כרך א' (מהדורה חמישית, 2001), 365 (להלן: רוסטוביץ)). ואילו ועד מקומי רשאי להטיל ארנונה על-פי הוראות סעיף 133(א) לצו המועצות, באישור המועצה האזורית, אך אינו חייב לעשות כן. על-כן, בכל הנוגע לוועדים מקומיים, אין לראות את המעשה של חקיקת צו המיסוי ("ההטלה בכוח") כהטלה ראשונה. הפקת השומה והשתת הארנונה בפועל היא בגדר ההטלה הראשונה (עניין משמר השבעה)). הארנונה אשר הוטלה על נכסי המשיבה מתייחסת, ברובה המכריע, לסוגי נכסים שעליהם, לכל הדעות, לא הוטלה ארנונה לפני שנת 2009 (לדוגמה: סוג נכס 403 - תעשיה; סוג נכס 703 - קרקע לחניה; סוג נכס 807 - מתקנים), ולכן היה על הוועד המקומי לבקש את אישור השרים להטילה.

15. סיכום ביניים: קשה להלום כי הוועד המקומי קיבל החלטה "בטעות" מבלי שנתכוון לאיזור התעשיה. בנוסף, גם החלטה עקרונית, ללא הטלה בפועל של ארנונת ועד מקומי לפני שנת 2005, אינה פוטרת מהצורך לקבל את אישור השרים.
די בכך כדי לדחות הערעור ואידך זיל גמור. למעלה מן הצורך, אתייחס להשגות הוועד המקומי לגבי ממצאי בית-משפט קמא.

הטלת הארנונה בשנים 2004-2002
16. לא מצאתי מקום להתערב בקביעת בית-משפט קמא, לפיה לא הוכח כי הוועד המקומי הטיל ארנונה על נכסים שאינם למגורים עוד לפני שנת 2005. החלטת הוועד המקומי לגבי הארנונה לשנת 2002, מתייחסת לשיעורי ארנונה לבניינים המיועדים למגורים בלבד, ובהחלטה נכתב במפורש כי לא תוטל ארנונה על נכסים המסווגים כמבנה חקלאי או כאדמה חקלאית. המדובר בצו סטנדרטי הכולל תעריפים לסוגי נכסים שכלל אינם קיימים במושב (דוגמת תחנת דלק, רשתות שיווק, מחצבות, בתי הארחה ועוד), ואף תעריפים למבנה חקלאי ואדמה חקלאית שאותם החליט הוועד לפטור. גם יו"ר הוועד אישר בחקירתו כי הוועד המקומי פטר ממס קרקע חקלאית בתחומי המושב, ותמיהה היא, הכיצד לטענת הוועד, דווקא נכסי תעשיה חוייבו. מכאן שאין ללמוד מהצו הסטנדרטי הכולל סוגים רבים של נכסים שאינם נמצאים כלל בתחומי המושב, כי הוחלט להטיל ארנונת ועד מקומי על כלל סוגי הנכסים המצוינים בו.

איני מקבל טענת הוועד המקומי כי לא היה צורך להתייחס בהחלטה לנכסים שאינם למגורים, מאחר שהמועצה אישרה לוועד להטיל ארנונה בסך 30% מהארנונה הנגבית על-ידה. גם אם קיבל הוועד המקומי אישור עקרוני לגבות ארנונה, הוא עדיין היה צריך להחליט לעשות כן. האישור העקרוני של המועצה העניק לוועד שיקול-דעת, אך לא ייתר את הצורך בקבלת החלטה.
בית-משפט קמא עמד על כך שהוועד המקומי העלה טענות עובדתיות סותרות לגבי מועד קבלת ההחלטה, וגם בכך יש להחליש את עמדתו.

לבסוף, ועל-מנת להעמיד את הדברים על דיוקם, אציין כי בית-משפט קמא לא ביטל את החלטת הוועד המקומי בשנת 2002 להטיל ארנונה על נכסים שאינם למגורים, אלא קבע שהחלטה מעין זו לעולם לא התקבלה. על-כן, אין בטענתו של הוועד המקומי לסעד של בטלות יחסית כדי לרפא החלטה שלא נתקבלה.

17. על-סמך הראיות שעמדו בפניו, בית-משפט קמא מצא כי הוועד המקומי לא הגיש צו לאישור המועצה בשנת 2003. ביני לביני איתר הוועד המקומי שלושה מסמכים המעידים על הצו, וביקש לצרפם כראיות נוספות בשלב הערעור. המדובר בשני מכתבים של מזכיר הוועד המקומי המתייחסים לצו מיסוי לשנת 2003, ופרוטוקול ישיבת מליאת המועצה המקומית מיום 16.03.2003 בה אישרה המועצה את הצו. ממסמכים אלו עולה כי צו המיסים לשנת 2003 התקבל על-ידי חברי הוועד המקומי ביום 11.03.2003. הוועד המקומי גם ביקש לצרף את הצעת התקציב של הוועד לשנת 2003. מסמכים אלו לא הוגשו כראיות, וממילא לא נדונו בבית-משפט קמא, ואיני רואה טעם להיענות לבקשה לצרפם כראיות בשלב הערעור. על-פי תקנה 457 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984, החלה על ההליך דנן מכוח תקנה 28 לתקנות בתי-משפט לעניינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000, בעלי הדין בערעור אינם זכאים להביא ראיות נוספות שלא הובאו בפני הערכאה הדיונית והלכה פסוקה היא כי צירוף ראיות חדשות בשלב הערעור תותר רק במקרים חריגים (ראו: ע"א 488/83 צנעני נ' אגמון, פ"ד לח(4), 141, 147 (1984); ע"א 1773/06 אלף נ' קיבוץ איילת השחר, פורסם באתר נבו 17 (19.12.2010), פסקה 17; חמי בן-נון וטל חבקין הערעור האזרחי (מהדורה שלישית, 2012), 387). בענייננו, אין סיבה מיוחדת המצדיקה קבלת הראיות בשלב זה של הערעור.

מכל מקום, אף אין במסמכים הנוספים כדי לסייע לוועד המקומי. ראשית, צו המיסים לשנת 2003, וחשוב מכך, החלטת הוועד המקומי לגבי הטלת הארנונה לאותה שנה, כלל לא הוגשו. הוגשו רק מסמכים המעידים על קיומו של הצו, אך לא על פרטי תוכנו. אכן, אחד מהמכתבים מפרט בסעיף 8:

'להלן שעורי הארנונה ומיסי הוועד המקומי תנובות על-פי הסווג/סוג הנכס והתעריף:
(א) מיסי ועד מקומי תנובות בסיווג "מגורים" יהיו 15 ש"ח מ"ר לשנה.
(ב) מיסי ועד מקומי תנובות בסיווגים המתאימים לנכסים אחרים יהיו 30% מהתעריף המאושר המוטל על-ידי מועצה אזורית לב השרון למ"ר/דונם לשנה.'

המכתב לא מפרט על איזה "נכסים אחרים" הוועד החליט להטיל ארנונה. כזכור, ההחלטה משנת 2002 פירטה שלושה סוגי נכסים (מגורים, בניינים חקלאיים, אדמה חקלאית) כך שייתכן שאותם "נכסים אחרים" הינם בניינים חקלאיים ואדמה חקלאית. בכל מקרה, כלל לא ברור שההחלטה לשנת 2003 כללה בניינים מסחריים או מפעלים כמו מפעלה של המשיבה. מעבר לכך, הצעת התקציב לשנת 2003 אינה מפרטת את מקור ההכנסות ממיסוי לפי סיווגי הנכסים, ואינה כוללת הכנסות מאזור התעשיה.

18. הוועד המקומי טוען כי צו המיסים משנת 2004 נהנה מחזקת התקינות.

'החלטות מינהליות מוגנות, בדרך-כלל, על-ידי חזקת החוקיות. החזקה היא שההחלטה ניתנה כדין. לפיכך, מי שטוען כי ההחלטה ניתנה שלא כדין עליו הראיה.'
(בג"צ 4146/95 עזבון המנוחה לילי דנקנר ז"ל נ' מנהל רשות העתיקות, פ"ד נב(4), 774, 793 (1998)).
ואולם, אין חזקה זו חזקה חלוטה, אלא חזקה הניתנת לסתירה:
'ככלל, מי שטוען נגד תקינות ההליך של רשות שלטונית צריך לבסס טענותיו בתשתית עובדתית, ולו מינימלית, כדי להעביר את הנטל לכתפיה של הרשות. (...) אין חובה להמציא ראיות חותכות וחד-משמעיות, ודי ביצירת ספק מהותי כדי להעביר את הנטל לכתפיה של הוועדה.'
(בג"צ 2731/11 עמותת אל סדק נ' הוועדה למינוי קאדים, פורסם באתר נבו (14.06.2011), פסקה 16).

בית-משפט קמא עמד על התמיהה, הכיצד לכאורה אושר הצו על-ידי המועצה, עוד לפני שנתקבלה החלטה של הוועד מקומי לאותה שנה, וקבע כי בשל כך נסתרה חזקת התקינות המינהלית.
מסקנה זו מקובלת עלי. סעיף 133(א) לצו המועצות, שהינו מקור סמכותו של הוועד המקומי להטיל מס ועד מקומי, קובע כי "ועד מקומי רשאי, באישור המועצה, להטיל בתחום הנהלתו כל מס שהמועצה רשאית להטיל לפי סעיף 68(8)...". אין לצו שיצא מתחת ידיו של ועד מקומי תוקף מחייב עד שהמועצה מעניקה לו תוקף באישורה. בענייננו, העובדה שהמועצה אישרה צו לפני התאריך בו נתקבל הצו, מעידה כי הצו מכוחו הוועד המקומי התיימר לגבות ארנונה מבתי עסק באיזור התעשיה, לא עמד לנגד עיני המועצה ביום החלטתה. יש בכך כדי לסתור את חזקת התקינות ולהביא למסקנה כי המועצה לא אישרה את הצו. משכך, חל סעיף 133(ו) לצו המועצות, לפיו:

'לא החליט ועד מקומי על הטלת מיסי ועד מקומי לשנת כספים מסויימת או לא אישרה המועצה מיסי הועד, כאמור בסעיף-קטן (א), ישולמו בתחום הוועד המקומי מיסי ועד מקומי, בסכומים ובמועדים שנקבעו בשנה הקודמת כשהם מעודכנים ומחושבים על-פי הדינים החלים על ארנונה כללית, אלה אם אושרו כדין ביטולם או הפחתתם של מיסי הוועד המקומי, כולם או חלקם.'
(ראו גם: רוסטוביץ, בעמ' 371)

משלא הוכח כי ניתן אישור המועצה לצו משנת 2003, הרי שעל-פי סעיף 133(ו) שיעור המס הוא על-פי הצו משנת 2002. משהגענו למסקנה כי הצו משנת 2002 לא הטיל ארנונת ועד מקומי על נכסים באיזור התעשיה, צדק בית-משפט קמא בקבעו כי הארנונה לא הוטלה לפני שנת 2005, ועל-כן היתה טעונה אישור השרים על-פי סעיף 9ב לחוק ההסדרים. דומה כי הוועד המקומי ניסה לאתר "סימני הטלה" במסמכים מהשנים 2004-2002, על-מנת לעקוף את הצורך בקבלת אישור השרים (אישור שלא נתקבל, בעקבות פנייתו של הוועד המקומי לשרים לאחר מתן פסק-דינו של בית-משפט קמא).

19. משהזכרנו את אישור השרים, נזכיר כי דיני ההקפאה נועדו לתחוֹם את העלאת תעריפי הארנונה על-ידי הרשויות המקומיות, ולהבטיח וודאות ויציבות בתעריפי הארנונה (ראו: רע"א 3784/00 שקם בע"מ נ' מועצת עיריית חיפה, פ"ד נז(2), 481 (2003); רע"א 10643/02 חבס ח.צ. פיתוח 1993 בע"מ נ' עיריית הרצליה, פורסם באתר נבו(14.05.2006); רע"א 2453/13 אלעזר עמר נ' עיריית חדרה, פורסם באתר נבו (14.04.2015)). אכן "החוק לא התכוון לתת הגנה או לשריין זכות של נכס, אלא להטיל רסן על הרשויות המקומיות..." (ע"א 5746/91 החברה לכבלים ולחוטי חשמל בישראל בע"מ נ' המועצה המקומית בית-שאן, פ"ד נ(3), 876, 878 (1996); רוסטוביץ, 475-431)). סעיף 9ב לחוק ההסדרים, לפיו נדרש אישור השרים, ממשיך במגמה זו. אמנם, לשון הסעיף מדברת על הטלה ראשונה על "סוג נכס", אך לאור התכלית שבבסיסו, הטלת ארנונה לראשונה על איזור תעשיה שלם נתפסת ברשת הסעיף.

חיוב למפרע
20. מעבר לנדרש, ראיתי לנכון לייחס מספר מילים לשאלת הרטרואקטיביות של הטלת הארנונה. קיימת פסיקה עניפה בנושא, ואת תמצית הדברים סיכם המשנה לנשיאה השופט ריבלין ב- ע"א 8417/09 עיריית ירושלים נ' ששון לוי, פורסם באתר נבו (21.08.2012), פסקה 10 (להלן: "עניין עיריית ירושלים")):
'הלכה ידועה היא כי ידו של בית-המשפט 'תהא קפוצה' בהתרת חיובי ארנונה רטרואקטיביים (ראו: עע"ם 1280/10 מעונות מכבי נ' עיריית רמת גן, פורסם באתר נבו (18.3.2012), פסקה 7 (להלן: "עניין מעונות מכבי"); עע"ם 4551/08 עיריית גבעת שמואל נ' חברת החשמל לישראל בע"מ, פורסם באתר נבו (01.12.2011), פסקה 50 (להלן: "עניין גבעת שמואל"); עע"ם 7749/09 אורט ישראל נ' הממונה על מחוז ירושלים במשרד הפנים, פורסם באתר נבו (20.11.2011), פסקה 31 (להלן: "עניין אורט"); ע"א 4452/00 ט.ט. טכנולוגיה מתקדמת בע"מ נ' עיריית טירת הכרמל, פ"ד נו(2), 773, 784 (2002) (להלן: "עניין ט.ט. טכנולוגיה"); ע"א 975/97 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות חברת מים בע"מ, פ"ד נד(2), 433, 451 (2000) (להלן: "עניין עילבון הראשון"); ע"א 8558/01 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות חברת מים בע"מ, פ"ד נז(4), 769, 789 (2003) (להלן: "עניין עילבון השני")). התרתם של חיובים מסוג זה תיעשה - כך קבעה הפסיקה - בכפוף למבחן דו-שלבי של סמכות ושיקול-דעת. מבחינת הסמכות, נקבע כי כל עוד לא קיימת הסמכה מפורשת לחיוב רטרואקטיבי בחוק, והסמכה שכזו אינה קיימת ברגיל בעניין חיובי ארנונה, קמה חזקה פרשנית נגד תחולה למפרע. חזקה זו ניתנת לסתירה בהינתן טעמים טובים. אם החזקה אכן נסתרת, כי אז יש לעבור לשלב השני ולבחון אם החיוב הרטרואקטיבי עומד במבחנים שנקבעו לבחינת שיקול-הדעת המינהלי, ובראשם מבחן הסבירות (ראו: עניין אורט, פסקאות 31-30, 35-34; עניין גבעת שמואל, פסקה 57; עניין מעונות מכבי, פסקה 7. באופן כללי, ראו גם: בג"צ 7691/95 שגיא נ' ממשלת ישראל, פ"ד נב(5), 577, 597 עד 598 (1998); בג"צ 2933/94 רשות שדות התעופה נ' בית-הדין הארצי לעבודה, פ"ד נ(3), 837, 859 (1996); בג"צ 5290/97 עזרא - תנועת הנוער החרדי לאומי בא"י נ' השר לענייני דתות, פ"ד נא(5), 410, 417 (1997)).'

בכל הנוגע לחקיקת משנה ולהחלטות מינהליות, רשות מינהלית חייבת לעבור שתי משוכות על-מנת לסתור את החזקה נגד תחולה רטרואקטיבית: ראשית, בהתאם לעקרון חוקיות המינהל, עליה להראות שהיא הוסמכה בחוק להחיל את ההחלטה באופן רטרואקטיבי; שנית, עליה להראות שהיא הפעילה שיקול-דעת תקין בהחלת ההחלטה באופן רטרואקטיבי, וכי יש טעמים מיוחדים המצדיקים זאת (עע"מ 7749/09 אורט ישראל חברה לתועלת הציבור נ' הממונה על מחוז ירושלים במשרד הפנים, פורסם באתר נבו (‏30.11.2011), פסקה 29 (להלן: "עניין אורט")).

החזקה נגד תחולה למפרע של חיובי ארנונה ניתנת לסתירה. לדוגמה, במקרה בו נישום התחמק מתשלומי ארנונה במעשה מרמה או הטעיית הרשות, שאז תחול הפרשנות המונעת עקיפת החוק והחזקה כי תכלית החקיקה להשיג את ערך השוויון. (ראו: עניין עילבון, פסקה 22; עניין אורט, פסקה 35; עניין גבעת שמואל, פסקה 59; עניין עיריית ירושלים, פסקה 20).

21. בענייננו, לא מצאתי טעם לסטות מהחזקה של אי-תחולה רטרואקטיבית של החלטה מינהלית. סעיף 133(א) לצו המועצות מעניק לוועד המקומי את הסמכות "להטיל בתחום הנהלתו כל מס שהמועצה רשאית להטיל לפי סעיף 68(א) ורשאי הוא... להטיל ארנונה כללית...". סמכותו של הוועד מותנית בסמכותה של המועצה, וכפי שאין למועצה את הסמכות להטיל ארנונה באופן רטרואקטיבי, גם לוועד המקומי אין סמכות להטיל ארנונה למפרע. מכל מקום, לא הוצגו שיקולים וטעמים טובים לסתירת החזקה נגד תחולה רטרואקטיבית. מה עוד, שלאורך השנים הוועד לא סיפק שירותים מוניציפאליים כלשהם לאזור התעשיה. אף אין בטענה ל"תיקון טעות" כדי להצדיק במקרה דנן הטלת ארנונה באופן רטרואקטיבי:

'גם אם אכן היה מדובר, כטענת העיריה, ב'תיקון שומות' - לא היה בכך כדי לייתר את בחינת תחולתו בזמן של התיקון. זאת בשל שהרציונאלים שעומדים מאחורי החזקה נגד תחולה רטרואקטיבית - ובהם: צדק והגינות, אינטרס ההסתמכות, יציבות משפטית ואמון הציבור במוסדות השלטון - חלים על תיקון שומת ארנונה כפי שהם חלים על השתת ארנונה לראשונה (והם חלים על שני אלה כפי שהם חלים על כל פעולה של המנהל).'
(עניין עיריית ירושלים, פסקה 15)

קיצורו של דבר, כי גם אם הוועד המקומי היה צולח את כל המשוכות עליהן עמדנו לעיל, לא היה מקום לאשר הטלת ארנונת ועד מקומי רטרואקטיבית לשנים 2009-2003.

סוף דבר
22. הגענו למסקנה כי הוועד המקומי לא הטיל ארנונה לראשונה על המשיבה לפני שנת 2005. עד לשנת 2009 הוועד המקומי לא היה מודע כלל לעובדה שאיזור התעשיה נמצא בתחום שיפוטו וממילא לא שקל את השיקולים הנדרשים לקבלת החלטה. בנוסף, כאשר בוועד מקומי עסקינן, יש להראות הטלה בפועל של הארנונה. ולבסוף, גם במישור העובדתי-ראייתי, הוועד המקומי נכשל להוכיח כי נתקבלה החלטה והוצא צו לפני שנת 2005. משכך, היה על הוועד המקומי לקבל אישור השרים לצורך הטלת ארנונה לראשונה על המשיבה. בכל מקרה, לא ניתן היה לחייב את המשיבה רטרואקטיבית עבור השנים 2009-2003.

23. לאור מסקנות אלה, לא נדרשנו לטענת המשיבה כי ניתנה לה הבטחה מינהלית שלא תיגבה ממנה ארנונה על-ידי הוועד המקומי, בנוסף לארנונה המשולמת על ידה למועצה. אף לא נדרשנו לטענת המשיבה, כי יש לפרש את המונח "תחום הנהלתו" בסעיף 133(א) לצו המועצות - להבדיל מהמונח "הנכסים שבתחומה" הקבוע בחוק ההסדרים - כמתייחס רק לשטח הסכם המשבצת מול המינהל, וכולל את שטחי המגורים והשטח החקלאי המנוהלים על-ידי הוועד המקומי.

24. אשר-על-כן, הערעור נדחה. הוועד המקומי יישא בהוצאות המשיבה בסך 20,000 ש"ח."

נפסק מפי כב' המשנה לנשיאה א' רובינשטיין:

"א. מסכים אני לחוות-דעתו של חברי השופט עמית.

ב. אוסיף קמעא לענייני ארנונה על-ידי ועד מקומי: כעולה מן הדין ומפסק-הדין ב- עע"מ 146/04 דימנשטיין נ' ועד מקומי משמר השבעה, פורסם באתר נבו (19.03.06) שהזכיר חברי, הוועד המקומי הוא אחד מ"ילדיה הסטטוטוריים" של מועצה אזורית (לתפקידו בגדרי בניה באזור חקלאי, ראו: עע"מ 6198/06 גולדשטיין נ' מעש כפר שיתופי להתיישבות חקלאית, פורסם באתר נבו (26.05.08)), ו"אמו" המועצה האזורית יכולה להאציל לו סמכויות ולקחתן: ראו לעניין זה צו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח-1958 (להלן: "צו המועצות האזוריות") שפרק ארבעה-עשר בו, המוכתר "הנהלה מקומית" מסדיר את ענייניו. סעיף 90 לצו קובע כי "כל ישוב מנוהל על-ידי ועד מקומי". חלק ניכר מן הפרק מוקדש לנושאי בחירת הוועד וסביביה. סעיף 132 דן בסמכויותיו של הוועד, על-פי אצילה מן המועצה האזורית, וסעיף 133 עוסק במיסי ועד מקומי שהם מתואמים עם הארנונה אותה מטילה המועצה האזורית, והכל כאמור בפסקה 1 לפסק-דינו של חברי, בעקבות עניין דימנשטיין; עוד ראו בענייני ועד מקומי בג"צ 753/87 בורשטיין נ' שר הפנים, פ"ד מב(4), 462, 466 (1989), בפסקה 5; רע"פ 1782/03 הוועדה המקומית לתכנון ובניה משגב נ' סועאד, פ"ד נט(3), 652 (2004), פסקה 12 והאסמכתאות שם (15); ע"א 1002/05 מזור מושב עובדים נ' מנהל מיסוי מקרקעין, פורסם באתר נבו (13.08.06). גם אם אין הוועד המקומי איפוא "גוף אוטונומי בעל סמכויות פעולה כלליות" (ראו עניין משגב הנזכר, שם) אלא יונק הוא סמכויות מכוח צו המועצות האזוריות וחוקים שונים, הריהו יצור בעל מעמד סטטוטורי, לרבות בתחומים כספיים, וככזה מחוייב הוא בשקיפות ובכל החובות הרלבנטיות של המשפט המינהלי.

ג. המועצה האזורית היא מוסד מוניציפלי מסודר מינהלית על-פי טבעו ועל-פי הדין. והנה הוועד המקומי הוסמך גם הוא לנהל את ענייניו על-פי תקציב מאושר, וזאת אם באמצעות המועצה (סעיף 132א לצו) ואם לאו, ובמקרה אחרון זה (על-פי סעיף 134ד) על הוועד לנהל חשבונות בהתאם להוראות החלות על חשבונות המועצה, ולהגיש לה דו"ח שנתי. דברים אלה הם לכאורה בחינת פשיטא, גם אם עסקינן בתיק זה בתקופה מוקדמת קמעא (ואולם לא בימי אבותינו); אך כעולה מן הפרשה, הוועד המקומי דנא לא תמיד ניהל את ענייניו - והדברים נאמרים על-פי החומר שלפנינו ומבלי לפגוע - בגדר הסדר הראוי די הצורך. ראיה לדבר בנידון דידן פסקאות 6-5 לחוות-דעת חברי, המתארות -על-פי טענות הוועד המקומי עצמו - פרוטוקול שנרשם ב"תמציתיות" ו"נערך באופן לא מקצועי" (פסקה 5), וכן מכתבים ופרוטוקולים שאותרו לאחר הדיון בבית-המשפט קמא (פסקה 6 וגם ופסקה 17), והתמונה העולה היא של אי-סדר כזה או אחר, על תוצאותיו. הערתי מכוונת איפוא לכך, שברי כי על ועד מקומי לנהל ענייניו בתיעוד ראוי ובתיוק ראוי ההולם את הדין והמינהל התקין (ואגב, ישנה גם ועדת ביקורת לפי סעיף 130א לצו), וכמובן כיום בעידן המחשב קל הדבר יותר, וכשאינו נעשה, יתכנו לכך תוצאות. אינני יודע אם ישנן הנחיות פרטניות לעניין זה, ומכל מקום ראוי שמשרד הפנים ידאג לשקוד על כך, הן על הנחיות הן על קיומן. על ההנחיות לכלול הרמוניה תיעודית עם המועצה האזורית, וגם את הדרך המעשית שבה ינוהלו ענייני הארנונה. מקום שהדבר אינו נעשה במסודר וכהלכתו, אין צומחת טובה לאיש.

ד. ובסופו-של-יום נזכיר בענייננו את הכלל הגדול של חכמים במשפט העברי, המעוגן בדין ובשכל הישר כאחד, "המוציא מחברו עליו הראיה" (בבלי בבא קמא מ"ו א') - כך במיסים, כך בתחומים אחרים. עיקרו של הכלל הוא, כי "התובע דבר שהוא בחזקת הנתבע, צריך להביא הוכחה לדבריו" (אנציקלופדיה תלמודית כרך ט', תנ"א, ערך "המוציא מחברו עליו הראיה" והתיאור הנרחב שם). בענייננו לא נתקיים כלל זה. כאמור, אצטרף לחברי."

ב- ע"א (נצ') 2196/02 {ועד מקומי רמות נ' משה לוי, פורסם באתר נבו (28.04.03)} נדונה השאלה האם ועד מקומי ביישוב שיתופי מוסמך לגבות מיסים מוניציפליים גם מתושבי היישוב שאינם חברי האגודה השיתופית בו.

המשיבים הם תושבי השכונה הקהילתית ביישוב רמות, ואינם חברי האגודה השיתופית בו.

המשיבים טענו שעל-אף שהם מצויים בגדר היישוב רמות הם אינם נתונים למרותו של הוועד המקומי של הישוב שהוא גם ועד האגודה השיתופית, וכי הוועד אינו מוסמך לגבות מהם מיסים מוניציפליים.

בית-המשפט דחה את הטענה על שני ראשיה וקבע כי השכונה שבה מתגוררים המשיבים כלולה בתחום היישוב רמות במסגרת הרחבה קהילתית, שאינה חקלאית של היישוב, ומכוח סעיף 90 לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), תשי"ח-1958 {להלן: "צו המועצות המקומיות"} הוועד המקומי מנהל את היישוב ובכלל זה גם את השכונה שבה מתגוררים המשיבים.

הוועד המקומי הוא ועד האגודה השיתופית על-פי פרק 14 לצו המועצות המקומיות.

בית-המשפט קבע כי באשר לגביית המיסים העירוניים קובע צו המועצות המקומיות כי הוועד המנהל מוסמך לגבות מיסים אם קיבל את אישור המועצה לכך. הצו אינו קובע כיצד ינתן האישור, ומכאן שדרכי מתן האישור גמישות, ואין מניעה שהאישור ינתן גם במסגרת הצעת התקציב שמגיש היישוב למועצה, כפי שנעשה במקרה זה. משהוסמך הוועד להטיל מס מוניציפלי הוא מוסמך ממילא גם לגבותו.

אשר-על-כן, כאמור, קיבל בית-המשפט את הערעור וביטל את פסק-הדין של בית-המשפט קמא.

כפועל יוצא, משמעותה של תביעת המשיבים בבית-משפט השלום הינה דחייתה.

5. צו הארנונה
סעיף 8 לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 קובע:

"8. ארנונה כללית (תיקון התשס"ד)
(א) מועצה תטיל בכל שנת כספים ארנונה כללית על הנכסים שבתחומה שאינם אדמת בניין; הארנונה תחושב לפי יחידת שטח בהתאם לסוג הנכס, לשימושו ולמקומו, ותשולם בידי המחזיק בנכס.

(ב) השרים יקבעו בתקנות את סוגי הנכסים וכן כללים בדבר אופן חישוב שטחו של נכס, קביעת שימושו, מקומו וסיווגו לעניין הטלת ארנונה כללית.

(ג) על-אף הוראות סעיף-קטן (א) והוראות כל דין, היה הנכס נכס שאינו משמש למגורים, והמחזיק בו הוא חברה פרטית שאינה דייר מוגן לפי חוק הגנת הדייר (נוסח משולב), התשל"ב-1972 (בסעיף זה: "עסק"), ולא שילם המחזיק את הארנונה הכללית שהוטלה עליו לפי סעיף-קטן (א), כולה או חלקה, רשאית הרשות המקומית לגבות את חוב הארנונה הסופי מבעל השליטה בחברה הפרטית, ובלבד שהתקיימו לגביו הנסיבות המיוחדות המנויות בסעיף 119א(א) לפקודת מס הכנסה, בשינויים המחוייבים; בסעיף זה:

"חוב ארנונה סופי" - חוב לתשלום ארנונה, שחלף לגביו המועד להגשת השגה, ערר או ערעור, לפי העניין (בסעיף זה: "הליכי ערעור"), ואם הוגשו הליכי ערעור או תובענה אחרת - לאחר מתן פסק-דין חלוט או החלטה סופית שאינה ניתנת לערעור עוד;

"חברה פרטית" - כהגדרתה בחוק החברות, התשנ"ט-1999;
"בעל שליטה" - כהגדרתו בסעיף 119א לפקודת מס הכנסה.
סעיף 7 לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 קובע כדלקמן:

"7. הגדרות (תיקונים: התשס"ו, התשע"ג)
בפרק זה ובתקנות לפיו:
"נכסים", "בניין", "אדמה חקלאית", "קרקע תפוסה", "אדמת בניין", "מחזיק" ו- "דייר-משנה" - כמשמעותם בסעיף 269 לפקודת העיריות;
"מועצה" - כהגדרתה בסעיף 1 לפקודת העיריות וכן מועצה שנתכוננה לפי פקודת המועצות המקומיות;
"מדד" - מדד המחירים לצרכן שמפרסמת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה;
"מדד השכר הציבורי" - מדד השכר החודשי הממוצע למשרת שכיר, לפי מגזר, תת-מגזר וענף כלכלי ראשי בסך כל השירותים הציבוריים, כפי שמפרסמת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה בירחון שכר ותעסוקה (לוח ה/9), בעמודה "סך כולל במחירים שוטפים";
"שיעור העדכון" - עדכון בשיעור של הסכום המתקבל מחיבור של מחצית שיעור עדכון המדד ומחצית שיעור עדכון מדד השכר הציבורי;
"שיעור עדכון המדד" - שיעור השינוי במדד שהיה ידוע ב- 20 באוקטובר של שנת הכספים הקודמת לעומת המדד שהיה ידוע ב- 20 באוקטובר של שנת הכספים שלפניה;
"שיעור עדכון מדד השכר הציבורי" - שיעור השינוי במדד השכר הציבורי שהיה ידוע ב- 20 באוקטובר של שנת הכספים הקודמת לעומת מדד השכר הציבורי שהיה ידוע ב- 20 באוקטובר של שנת הכספים שלפניה;
"השרים" - שר האוצר ושר הפנים."

סעיפים 9א ו- 9ב לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 קובעים:

"9א. סייג להעלאת ארנונה (תיקון התשנ"ד)
(א) לא תשנה מועצה סיווג-משנה של נכס שנעשה בו שיפוץ, באופן שיש בו העלאה של סכום הארנונה שהיה מוטל על אותו נכס לפי חוק זה אילולא השיפוץ.
(ב) נוסף לנכס שטח עקב שיפוץ שנעשה בו, רשאית המועצה, על-אף האמור בסעיף-קטן (א) ובכפוף להוראות חוק זה, להטיל ארנונה על השטח הנוסף לפי סיווג-המשנה המתאים לאחר השיפוץ.

9ב. סייג להטלת ארנונה בשל נכס הנמצא בתחום ועד מקומי (תיקון התשס"ה)
בלי לגרוע מהוראות סעיף 9(ב)(2), ועד מקומי כמשמעותו בסעיף 3 לפקודת המועצות המקומיות, לא יטיל לראשונה ארנונה כללית על סוג נכס המצוי בתחומו, אלא לאחר שקיבל את אישור השרים לכך; הוראות סעיף 9(ב)(2) סיפה יחולו לעניין אישור השרים לפי סעיף זה."

סעיף 10 לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 קובע:

"10. אי-הטלת ארנונה (תיקון התשס"ו)
לא הטילה מועצה ארנונה כללית לשנת כספים מסויימת, תשולם הארנונה לאותה שנה בתחום הרשות המקומית בסכומים ובמועדים אשר נקבעו בשנה הקודמת, כשהיא מעודכנת בהתאם להוראות לפי סעיף 9(ב) רישה."

6. פרסום צו הארנונה
סעיף 277 לפקודת העיריות (נוסח חדש) קובע כדלקמן:

"277. פרסום (תיקונים: התשכ"ז (מס' 2), התשכ"ח (מס' 2), התשנ"א, התשע"ד (מס' 3))

(א) המועצה תפרסם בתחום העיריה ובאתר האינטרנט של העיריה, הודעה בדבר שיעורי הארנונה שהחליטה עליהם ומועדי תשלומה בתוך 15 ימים מיום קבלת ההחלטה האמורה.
(ב) (בוטל)."

ללמדנו, הדין משית חובת פרסום הן על צו הארנונה והן על התוספת במהלך השנה.

ב- עת"מ (יר') 1330/09 {אליהו זהר נ' עיריית ירושלים ואח', תק-מח 2013(1), 10421 (05.02.2013)} נקבע:

"טענה נוספת של העותר היא שלא ניתן היה להחיל עליו בשנת הכספים 2006 את השינוי שהתחולל אותה שנה בצו הארנונה כתוצאה מהוספת "מכבסות" להגדרת "משרדים, שירותים ומסחר". זאת מאחר שהחלטת מועצת העיריה על שינוי הצו התקבלה ביום 06.07.06, בעיצומה של השנה, ואישור השרים להחלטת מועצת העיריה ניתן רק בסוף השנה, בימים 09.12.06 ו- 27.12.06. העותר מסתמך על סעיפים 276 ו- 277 לפקודת העיריות, הקובעים כי "החלטת מועצה בדבר הטלת ארנונה כללית תתקבל לא יאוחר מיום 1 בדצמבר שלפני שנת הכספים שלגביה מוטלת הארנונה", וכי "המועצה תפרסם בתחום העיריה, לא יאוחר מיום 15 בדצמבר שלפני כל שנת כספים הודעה בדבר שיעורי הארנונה שהחליטה עליהם ומועדי תשלומה". לדברי העותר, העיקרון השולל הטלת מס למפרע מונע את חיובו בארנונה מתחילת שנת 2006 מכוח צו שהותקן באמצע השנה ואושר בסופה.

יש לדחות טענה זו. האמור בסעיפים 276 ו- 277 לפקודת העיריות אמנם מבטא את הכלל שלפיו "ההחלטה על הטלת הארנונה מתקבלת מראש, ולפני תחילת שנת הכספים" (עע"מ 7749/09, לעיל, בפסקה 34; עם-זאת ראו עע"מ 4551/08 עיריית גבעת שמואל נ' חברת החשמל לישראל בע"מ, מיום 01.12.11, פסקאות 56-52). אלא שהחוק עצמו מכיר בחריגים לכלל זה: "מקום שבו ביקש המחוקק לאפשר לרשות לקבל או לתקן החלטה בדבר הטלת ארנונה, על-מנת להתאימה לתקנות ההסדרים במהלכה של שנת הכספים - ולהעניק להחלטה או תיקון כאמור תוקף למפרע מראשית אותה שנת כספים, ציין זאת מפורשות" (שם, שם; ההדגשות במקור). הוראה מפורשת שכזאת מצויה בחוק ההסדרים תשס"ו, שהתקבל בכנסת ביום 06.06.06 ופורסם ברשומות ביום 15.06.06. סעיף 19 לאותו חוק קבע הוראת שעה לעניין הטלת הארנונה הכללית בשנת הכספים 2006. בין היתר נאמר בו כך:

"(ב) על-אף האמור בכל דין:
...

(2) מועצת רשות מקומית רשאית לקבל או לתקן החלטה בדבר הטלת ארנונה כללית לשנת הכספים 2006, ככל שיידרש להתאמתה לתקנות, בשינויים המפורטים בסעיף-קטן (א), עד יום כ' בתמוז התשס"ו (16 ביולי 2006); תחילת תוקפם של החלטה או תיקון החלטה כאמור, ביום א' בטבת התשס"ו (1 בינואר 2006);

(3) החלטה כאמור בפסקה (1) או (2) תפורסם עד יום כ"ז בתמוז התשס"ו (23 ביולי 2006)."

הוראות אלה שינו בשנת הכספים 2006 את הכלל הקבוע בפקודת העיריות, ואפשרו למועצת הרשות המקומית להחליט עד ליום 16.07.06 על צו הארנונה שתוקפו יהיה למפרע מיום 01.01.06, ובלבד שהחלטת המועצה תפורסם עד ליום 23.07.06
כפועל יוצא מהארכת מועדים אלה נוצר הצורך להאריך את המועד להגשת בקשת הרשות המקומית לשרי הפנים והאוצר למתן אישורם החריג בעניין תעריפי הארנונה והסיווגים. הארכה זו הוסדרה בסעיף 19(א)(4) לחוק ההסדרים תשס"ו, שהחיל בשנת 2006 את תקנה 9(ג) לתקנות ההסדרים תש"ס בנוסח הבא:

"בקשה לפי תקנות-משנה (א) או (ב) תגיש הרשות המקומית עד כ"ט בתמוז התשס"ו (25 ביולי 2006); לבקשה יצורף אישור היועץ המשפטי של הרשות המקומית על כך שהיא מוגשת בהתאם להוראות תקנות אלה."

לפנינו איפוא שלושה מועדים: החלטת מועצת הרשות המקומית על צו הארנונה - עד ליום 16.07.06; פרסום החלטת המועצה - עד ליום 23.07.06; הגשת בקשה לשרים לאישור חריג - עד ליום 25.07.06. בכך שהחלטת המועצה מתפרסמת לפני הגשת בקשתה לשרים אין דבר חריג: "מאז שנת 1996, עת הוכנסה לתקנות האפשרות לבקש 'אישור חריג', מוקדם למעשה מועד פרסום החלטת עיריה על הטלת ארנונה, למועד הגשת הבקשה לאישור החריג, וממילא למועד קבלת האישור." (בג"צ 7712/04, לעיל, בעמ' 758).

המשיבה עמדה במועדים הללו. מועצת עיריית ירושלים קיבלה ביום 06.07.06 את החלטתה בדבר צו הארנונה לשנת 2006 (שהיוותה למעשה תיקון החלטה קודמת של המועצה מיום 24.11.05). ההחלטה פורסמה בעיתונות המקומית לפני יום 23.07.06, ובנוסף נשלחה ביום 16.07.06 לכל אחד מהנישומים הודעה אישית על ההחלטה (ודוק: סעיפים 277 ו- 346 לפקודת העיריות מסתפקים בפרסום "בתחום העיריה", כלומר במשרדיה, ואין צורך בפרסום צו הארנונה ברשומות: בג"צ 716/86 מלון מרחצאות מוריה ים המלח נ' המועצה האזורית תמר נווה זוהר, פ"ד מא(2), 389, 391 (1987); כמו-כן, משלוח ההודעות האישיות נעשה מעבר לדין: אמנם סעיף 9(ב)(2) לחוק ההסדרים תשנ"ג מסמיך את השרים לקבוע בתקנות חובת משלוח הודעות אישיות, אולם חובה כאמור לא נקבעה בתקנות ההסדרים). גם הבקשה לאישור השרים הוגשה במועד, כאמור במכתב גזבר העיריה למשרד הפנים מיום 11.7.06. משהוגשה הבקשה לשרים במועד, חל אישורם מתחילת השנה אף שבפועל האישור ניתן מאוחר יותר (בג"צ 7712/04, לעיל, בעמ' 767-763; בג"צ 363/87 יהודה נ' המועצה המקומית ראש העין, פ"ד מא(3), 755, 756 (1987)). אמור מעתה: החלת התיקון לצו הארנונה למפרע מתחילת שנת 2006 נעשתה כדין.

19. סוף דבר: לאור כל הטעמים שפורטו לעיל, העתירה נדחית. העותר ישלם למשיבה הוצאות בסך של 15,000 ש"ח."

ב- עע"מ 6704/13 {ועד מקומי תנובות נ' תוסף קומפאונדס בע"מ, תק-על 2015(3), 1327 (08.07.2015)}נקבע:

"לגבי עיריות ומועצות אזוריות, אשר מחוייבות להטיל ארנונה, נקבע כי מועד הטלת הארנונה הוא מועד חקיקת צו המיסוי, בין אם הופקה שומת ארנונה לנכס פלוני ובין אם לאו (ראו: עע"מ 4551/08 עיריית גבעת שמואל נ' חברת החשמל לישראל, פורסם באתר נבו (01.12.2011), פסקה 45 (להלן: "עניין גבעת שמואל"); ע"א 2765/98 איגוד ערים אילון נ' מועצה אזורית חבל מודיעין, פ"ד נג(4), 78, 89 (1999); הנריק רוסטוביץ, פנחס גלעד, משה וקנין ונורית לב ארנונה עירונית, כרך א' 365 (מהדורה חמישית, 2001) (להלן: "רוסטוביץ")). ואילו ועד מקומי רשאי להטיל ארנונה על-פי הוראות סעיף 133(א) לצו המועצות, באישור המועצה האזורית, אך אינו חייב לעשות כן. על-כן, בכל הנוגע לוועדים מקומיים, אין לראות את המעשה של חקיקת צו המיסוי ("ההטלה בכוח") כהטלה ראשונה. הפקת השומה והשתת הארנונה בפועל היא בגדר ההטלה הראשונה (עניין משמר השבעה))."

7. תשלום הארנונה - מועד ההחלטה על הצו ומועדי תשלום
א. מועדים לתשלום
סעיף 274ג לפקודת העיריות (נוסח חדש) קובע:

"274ג. מועדים לתשלום (תיקונים: התשכ"ז (מס' 2), התשכ"ח (מס' 2))
המועצה רשאית לקבוע מועדים לתשלום הארנונה."

סעיף 300 לפקודת העיריות קובע: "כל החייב בתשלום ארנונה ישלם אותה במועדה".

ב- עת"מ (יר') 8599/08 {יעד שיאן נדלן נ' עיריית ירושלים ואח', תק-מח 2013(1), 12683 (21.02.2013)}נקבע:

"ברגיל, מועד התשלום הנו המועד שנקבע בצו הארנונה המותקן בידי מועצת העיריה, כאמור בסעיף 274ג לפקודה: "המועצה רשאית לקבוע מועדים לתשלום הארנונה" (בר"ם 4991/04 מנהלת הארנונה בעיריית חיפה נ' שילוח חברה לביטוח בע"מ, פורסם באתר נבו (03.05.07), פסקה ז(2); רוסטוביץ, בספרו הנ"ל, עמ' 84, 398-396, 874, 1068). אלמלא נקבע בצווי הארנונה של עיריית ירושלים כי מועד תשלום הארנונה הנו ב- 1 בינואר של כל שנת כספים, היה מקום לטענה כי העיריה אינה רשאית להתנות את מתן תעודת היעדר החובות בסילוק החוב לכל השנה מראש (בג"צ 183/74 אדמת קריה בע"מ נ' עיריית רחובות, פ"ד כט(1), 240 (1974); בג"צ 198/75 מנהל עזבון פייביש מושקוביץ נ' ראש עיריית בת-ים, פ"ד ל(1), 281, 288-287 (1974)). לא כן משעה שצו הארנונה מורה כי תשלומה ייעשה בתחילת השנה (בג"צ 667/87 גולן נ' ראש עיריית נתניה, פ"ד מב(4), 12, 18-17 (1988)). הוראה זו מותירה את יום 1 בינואר כמועד התשלום, חרף האפשרות הניתנת בצו הארנונה לנישומים לפרוס את התשלום ל- 12 שיעורים חודשיים. הסדר תשלומים כזה מתבצע על-פי האמור בסעיף 4(א) לחוק הרשויות המקומיות (ריבית והפרשי הצמדה על תשלומי חובה), התש"ם-1980. הוא אינו דוחה את מועד התשלום הקבוע בצו הארנונה, אלא מהווה "עסקת אשראי" לפריסת החיוב - שנותר לחול ביום 1 בינואר - על פני כל שנת הכספים (בג"צ 713/85 יעד רהיטים בע"מ נ' עירית תל אביב, פורסם באתר נבו (27.05.86). מאחר שהעיריה רשאית לדרוש את מלוא התשלום ביום 1 לינואר, גם אם באמצעות מתן אשראי לסילוקו לאורך שנת הכספים, ממילא "החובות המגיעים לעיריה מאת בעל הנכס ביחס לאותו נכס עד ליום מתן התעודה", עליהם מדבר סעיף 324(א) לפקודה, הנם חובות הארנונה עד לתום השנה, אפילו כאשר התעודה ניתנת באמצע השנה. נמצא איפוא כי דרישת העיריה להסדרת החוב השנתי טרם קבלת התעודה, נעשתה בסמכות ובסבירות, וכי האפשרות המוענקת למבקש התעודה להסדיר את התשלום בגין יתרת התקופה עד סוף השנה באמצעות הוראת קבע, גביה מרוכזת או שיקים מעותדים, מאזנת כהלכה בין האינטרס הציבורי באכיפה מלאה של חיובי ארנונה שזמן פירעונם כבר הגיע, לבין האינטרס הפרטי של הנישום שלא להרע את מצבו מבחינת אפשרויות התשלום והפריסה של הארנונה רק בשל היזקקותו לתעודת היעדר חובות."

ב. חובת הארנונה אחת לשנה
סעיף 274ד ו- 276 לפקודת העיריות קובע כדלקמן:

"274ד. חובת ארנונה - אחת לשנה (תיקון התשכ"ז (מס' 2))
לא תחול חובת תשלום ארנונה יותר מפעם אחת על נכס אחד לאותה שנת-כספים.
276. מועד החלטה על ארנונה (תיקונים: התשכ"ח (מס' 2), התשנ"א, התשע"ד, התשע"ד (מס' 3))

(א) החלטת מועצה בדבר הטלת ארנונה כללית תתקבל לא יאוחר מיום 1 ביולי שלפני שנת הכספים שלגביה מוטלת הארנונה.

(ב) על-אף האמור בסעיף-קטן (א), התקיימו בחירות לראש העיריה בתקופה שמ- 1 במאי שלפני שנת הכספים שלגביה מוטלת הארנונה ועד 31 בינואר של שנת הכספים האמורה, תתקבל החלטת המועצה בדבר הטלת ארנונה כללית לא יאוחר משלושה חודשים מיום תחילת הכהונה של ראש העיריה; תחילת תוקפה של החלטה בדבר הטלת ארנונה כללית שהתקבלה כאמור תהיה ב- 1 בינואר של שנת הכספים שלגביה התקבלה.

(ג) על-אף האמור בסעיף-קטן (א), הכריז השר מכוח סעיף 3 כי תושבי אזור פלוני יהיו עיריה, וערב תחילת ההכרזה לא היתה באותו אזור, כולו או חלקו, רשות מקומית אחרת, תתקבל החלטת המועצה בדבר הטלת ארנונה כללית לעניין שנת הכספים שבה הוכרזה העיריה לא יאוחר משישים ימים ממועד כינון המועצה של אותה עיריה.

(ד) העיריה תפרסם באתר האינטרנט של העיריה את טיוטת הצעתה בדבר הטלת ארנונה כללית, בצירוף דברי הסבר, עשרה ימים לפני ישיבת המועצה בעניין הטלת ארנונה כללית, וכן תעמיד את טיוטת הצעתה כאמור לעיון הציבור במשרדי העיריה."

סעיף 300 לפקודת העיריות קובע כי "החייב בתשלום ארנונה ישלם אותה במועדה", ועל-כן חלה על המחזיק החובה לשלם את הארנונה במועד שנקבע בצו הטלת הארנונה, חובה שאינה תלויה במשלוח הודעת שומה {ראו למשל פסק-דינה של כב' הנשיאה מ' ארד (כתוארה אז) ב- עת"מ (מחוזי יר') 1105/09 הכליה - שירותי רפואה ומכונים בע"מ נ' מנהל הארנונה בעיריית ירושלים (פורסם באתר נבו (21.09.09); ת"א (יר') 47377-12-11 עיריית ירושלים נ' ציון שלום, תק-של 2015(3), 53663 (20.08.2015)}.

8. חיוב ארנונה רטרואקטיבי
א. כללי
ספק אם ניתן לראות בהודעת חיוב בארנונה שנשלחה רטרואקטיבית כתיקון טעות הניתנת לתיקון לפי סעיף 15 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981, המסמיך רשות מינהלית לתקן את החלטותיה, לשנותן, להתלותן ולבטלן. הימנעות משליחת הודעות חיוב מלכתחילה, איננה מהווה טעות בהודעות החיוב שהוצאו.

גם אם ניתן לראות טעות משפטית, בפטור שניתן על-פי דין מתשלום ארנונה, ספק אם טעות כזאת באה במסגרת סעיף 15. סעיף 15 אינו מסמיך לתקן החלטה מוטעית באופן רטרואקטיבי, כך שגם אם יש מקום לתיקון לפי סעיף 15, עדיין יש לבחון אם על-פי הפרשנות הראויה ועל-פי העקרונות המקובלים, יש מקום שתיקון כזה ייעשה עם תוקף רטרואקטיבי {ע"א 975/97 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות חברת מים בע"מ, פ"ד נד(2), 433 (2000)}.

קיימת פסיקה עניפה בנושא, ואת תמצית הדברים סיכם המשנה-לנשיאה השופט ריבלין ב- ע"א 8417/09 {עיריית ירושלים נ' ששון לוי, פורסם באתר נבו (21.08.2012), פסקה 10}:

"הלכה ידועה היא כי ידו של בית-המשפט 'תהא קפוצה' בהתרת חיובי ארנונה רטרואקטיביים (ראו: עע"ם 1280/10 מעונות מכבי נ' עיריית רמת גן, פורסם באתר נבו (18.3.2012), פסקה 7 (להלן: "עניין מעונות מכבי"); עע"ם 4551/08 עיריית גבעת שמואל נ' חברת החשמל לישראל בע"מ, פורסם באתר נבו (01.12.2011), פסקה 50 (להלן: "עניין גבעת שמואל"); עע"ם 7749/09 אורט ישראל נ' הממונה על מחוז ירושלים במשרד הפנים, פורסם באתר נבו (20.11.2011), פסקה 31 (להלן: "עניין אורט"); ע"א 4452/00 ט.ט. טכנולוגיה מתקדמת בע"מ נ' עיריית טירת הכרמל, פ"ד נו(2), 773, 784 (2002) (להלן: "עניין ט.ט. טכנולוגיה"); ע"א 975/97 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות חברת מים בע"מ, פ"ד נד(2) 433, 451 (2000) (להלן: "עניין עילבון הראשון"); ע"א 8558/01 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות חברת מים בע"מ, פ"ד נז(4) 769, 789 (2003) (להלן: "עניין עילבון השני")). התרתם של חיובים מסוג זה תיעשה - כך קבעה הפסיקה - בכפוף למבחן דו-שלבי של סמכות ושיקול-דעת. מבחינת הסמכות, נקבע כי כל עוד לא קיימת הסמכה מפורשת לחיוב רטרואקטיבי בחוק, והסמכה שכזו אינה קיימת ברגיל בעניין חיובי ארנונה, קמה חזקה פרשנית נגד תחולה למפרע. חזקה זו ניתנת לסתירה בהינתן טעמים טובים. אם החזקה אכן נסתרת, כי אז יש לעבור לשלב השני ולבחון אם החיוב הרטרואקטיבי עומד במבחנים שנקבעו לבחינת שיקול-הדעת המינהלי, ובראשם מבחן הסבירות (ראו: עניין אורט, פסקה 31-30, 35-34; עניין גבעת שמואל, פסקה 57; עניין מעונות מכבי, פסקה 7. באופן כללי, ראו גם: בג"צ 7691/95 שגיא נ' ממשלת ישראל, פ"ד נב(5), 577, 598-597 (1998); בג"צ 2933/94 רשות שדות התעופה נ' בית-הדין הארצי לעבודה, פ"ד נ(3), 837, 859 (1996); בג"צ 5290/97 עזרא - תנועת הנוער החרדי לאומי בא"י נ' השר לענייני דתות, פ"ד נא(5) 410, 417 (1997))."

{עע"מ 6704/13 ועד מקומי תנובות נ' תוסף קומפאונדס בע"מ, תק-על 2015(3), 1327 (08.07.2015)}

בכל הנוגע לחקיקת-משנה ולהחלטות מינהליות, רשות מינהלית חייבת לעבור שתי משוכות על-מנת לסתור את החזקה נגד תחולה רטרואקטיבית:
ראשית, בהתאם לעקרון חוקיות המינהל, עליה להראות שהיא הוסמכה בחוק להחיל את ההחלטה באופן רטרואקטיבי;
שנית, עליה להראות שהיא הפעילה שיקול-דעת תקין בהחלת ההחלטה באופן רטרואקטיבי, וכי יש טעמים מיוחדים המצדיקים זאת {עע"מ 7749/09 אורט ישראל חברה לתועלת הציבור נ' הממונה על מחוז ירושלים במשרד הפנים, פורסם באתר נבו (‏30.11.2011), פסקה 29}.

{עע"מ 6704/13 ועד מקומי תנובות נ' תוסף קומפאונדס בע"מ, תק-על 2015(3), 1327 (08.07.2015)}.

החזקה נגד תחולה למפרע של חיובי ארנונה ניתנת לסתירה. לדוגמה, במקרה בו נישום התחמק מתשלומי ארנונה במעשה מרמה או הטעיית הרשות, שאז תחול הפרשנות המונעת עקיפת החוק והחזקה כי תכלית החקיקה להשיג את ערך השוויון (ראו: עניין עילבון, פסקה 22; עניין אורט, פסקה 35; עניין גבעת שמואל, פסקה 59; עניין עיריית ירושלים, פסקה 20).
{עע"מ 6704/13 ועד מקומי תנובות נ' תוסף קומפאונדס בעמ, תק-על 2015(3), 1327 (08.07.2015)}

ב. סתירת החזקה - היעדר טעמים חריגים שיצדיקו את סתירת החזקה השוללת תחולה למפרע של חיובי הארנונה - הערעור התקבל
ב- עע"מ 1280/10 {מעונות מכבי ואח' נ' עיריית רמת גן, תק-על 2012(1), 5376 (2012)} נדון ערעור על פסק-דינו של בית-המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו בשבתו כבית-המשפט לעניינים מינהליים, שדחה את עתירת המערערת כנגד חיובה בארנונה על-ידי המשיבה.
בית-המשפט קבע, כי קשה לקבוע בוודאות שהמערערות היו מודעות לכך שהשומה שניתנה להם היא שגויה.

יתר-על-כן, שיעור הפער בין אומדן השטח שנקבע בחוזה לבין זה שבו חוייבו המערערות עד שנת 2008 עומד על 14% וסביר בהחלט שהוא יוחס לשגיאה באומדן המופיע בחוזה או לשיטות מדידה שונות.

זאת ועוד, ההסכם המדובר נחתם בשנת 2001 ובמדידה שהמשיבה עצמה ערכה בשנת 2004 נמצא, כי שטח הנכס הוא 1,434 מטרים רבועים. לא הוצג כל נימוק לטענת המשיבה, כי היה על המערערות להעדיף את המדידה החוזית על-פני המדידה המוסמכת של העיריה.

משכך, עצם השוני בין השטח המצויין בחוזה לבין השטח שמופיע בהודעות השומה לשנים 2008-2004, אינו מעיד על פגם בהתנהלות המערערות. על-כן, אי-התאמה זו אינה מצדיקה חיוב רטרואקטיבי חריג.

9. רבית והפרשי הצמדה
א. הדין - חוק הרשויות המקומיות (ריבית והפרשי הצמדה על תשלומי חובה), התש"ם-1980 קובע כדלקמן:

"1. הגדרות - השוואה לסעיף המעודכן - התפתחות היסטורית (תיקונים: התשמ"ד, התשנ"א, התש"ס)
בחוק זה:
"רשות מקומית" - עיריה, מועצה מקומית, ועד מקומי או איגוד ערים;
"תשלום חובה" - כל תשלום המגיע לרשות מקומית על-פי דין, לרבות מכסות תשלום שהטיל איגוד ערים על הרשויות המקומיות שבתחומו ולרבות מיסים ומכסות תשלום שהטילה מועצה אזורית על ועד מקומי;
"מדד" - מדד המחירים לצרכן המתפרסם מדי פעם מטעם הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה;
"היום הקובע" - האחד בחודש בכל אחד מחודשי השנה;
"הפרשי הצמדה":
(1) לעניין ארנונה כללית המשתלמת על-פי הסדר תשלומים - עדכון הארנונה לפי שיעור השינוי של המדד מן המדד שפורסם בחודש נובמבר שקדם ליום החיוב, עד המדד שקדם למדד שפורסם סמוך לפני יום התשלום;
(2) לעניין ארנונה כללית המשתלמת בפיגור - עדכון הארנונה לפי שיעור השינוי של המדד מן המדד שפורסם סמוך לפני מועד החיוב עד המדד שפורסם סמוך לפני יום התשלום;
(3) לעניין תשלום חובה אחר - עדכון תשלום החובה לפי שיעור השינוי של המדד מן המדד שפורסם סמוך לפני מועד החיוב עד המדד שפורסם סמוך לפני היום הקובע שלפני יום שילומו של תשלום החובה.
"תשלומי פיגורים" - ריבית צמודה בשיעור של 0.5% לחודש או בשיעור אחר כפי שקבעו שר הפנים ושר האוצר ממועד החיוב בתשלום החובה עד יום שילומו, בהוספה או בהפחתה של הפרשי הצמדה.

2. תשלומי פיגורים (תיקון התשמ"ד)
(א) תשלום חובה שלא שולם תוך 30 ימים מהמועד שנקבע לשילומו ישולם בתוספת תשלומי פיגורים.
(ב) נקבע בחיקוק שתשלום החובה ישולם בתוך תקופה קצובה והוא לא שולם תוך 30 ימים מהיום שבו נסתיימה אותה תקופה, ייחשב היום הראשון של התקופה כמועד החיוב בתשלום החובה האמור לצורך הוספת תשלומי פיגורים עליו.

3. זקיפת תשלומים
סכום ששולם לסילוק חובות שונים שאדם חייב לרשות מקומית, ייזקף תחילה כנגד תשלום החובה שמועד החיוב שלו הוא המוקדם ביותר מבין חובותיו בתוספת תשלומי הפיגורים החלים עליו; לא היה בסכום שניתן כדי סילוקו של תשלום החובה האמור ותשלומי הפיגורים החלים עליו, ינוכה מתשלום החובה חלק השווה ליחס שבין הסכום המשולם לבין סכום תשלום החובה ותשלומי הפיגורים החלים עליו, וכאשר תשולם יתרת תשלום החובה יחושבו עליה תשלומי פיגורים ממועד החיוב המקורי.

4. הסדר תשלומים (תיקונים: התשמ"ד, התש"ס)
(א) רשות מקומית רשאית לקבוע לארנונה כללית ולמס עסקים הסדר לפרעונם בתשלומים (להלן: "הסדר תשלומים") במשך תקופה שלא תעלה על שנה ממועד החיוב בהם; כל תשלום לפי הסדר כאמור ישולם בתוספת הפרשי הצמדה.
(אא) תשלום על-פי הסדר תשלומים לפי סעיף-קטן (א) שלא שולם תוך 30 ימים מהמועד שנקבע לשילומו, ישולם בתוספת תשלומי פיגורים.
(ב) רשות מקומית רשאית לקבוע לתשלומי החובה המפורטים בתוספת הסדר תשלומים לתקופה שלא תעלה על שנתיים, אשר סכומו הבסיסי ייקבע כאמור בסעיף-קטן (ג); כל תשלום לפי הסדר כזה ישולם בתוספת ריבית בשיעור של 15% לשנה או בתוספת ריבית בשיעור אחר כפי שקבעו שר הפנים ושר האוצר והכל ממועד ההסדר ועד מועד התשלום למעשה.
(ג) הסדר תשלומים לפי סעיף-קטן (ב) ייעשה לגבי תשלום החובה, בתוספת תשלומי פיגורים, אשר לצורך חישובם יראו את יום ההסדר כיום התשלום.
(ד) לא ייעשה הסדר תשלומים לפי סעיף-קטן (ב) לגבי תשלום חובה שנדרש אדם לשלם בשל בניה שקיבל היתר לה ושטחה עולה על 40 מ"ר.
(ה) לא פרע אדם במועד שני תשלומים על-פי הסדר תשלומים שנעשה עמו, יתבטל ההסדר וסעיף 2 יחול על יתרת תשלום החובה.
(ו) שר הפנים, באישור ועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת, רשאי בצו לשנות את התוספת.

5. סמכות לקביעת ימים קובעים
שר הפנים רשאי לקבוע בצו לרשות מקומית פלונית או לסוג רשויות מקומיות ימים קובעים שלא כמוגדר בסעיף 1.

6. החזר תשלומי יתר (תיקון התשמ"ד)
שילם אדם תשלום חובה שלא חב בו ביתר על הסכום שהוא חב בו (להלן: "תשלום יתר") ולא הוחזר תשלום היתר תוך 30 הימים מיום שילומו, תחזירנו הרשות המקומית בתוספת הפרשים לפי שיעור העליה של המדד מן המדד שפורסם סמוך לפני יום שילומו של תשלום היתר עד המדד שפורסם סמוך לפני היום הקובע שלפני יום החזרתו; לא הוחזר תשלום היתר תוך 30 ימים מיום שהאדם ששילמו הודיע בכתב לרשות המקומית שהתשלום שנגבה ממנו הינו תשלום יתר, תחזירנו הרשות המקומית בתוספת הפרשים לפי שיעור העליה של המדד כאמור ובתוספת ריבית צמודה בשיעור של 0.5% לחודש מיום שילומו של תשלום היתר עד יום החזרתו.

7. גביה
לעניין הגביה, דין ריבית והפרשי הצמדה לפי חוק זה כדין תשלום החובה שעליו הם נגבים.

7א. עיגול סכומים (תיקון התשמ"ד)
כל תשלום חובה או תשלום יתר שנתווספו עליו הפרשים לפי שיעור העליה של המדד כאמור בחוק זה יעוגל לעשרה השקלים הקרובים; סכום של חמישה שקלים יעוגל כלפי מטה.

8. תיקון חוק הריבית (שינוי שיעורים)
בחוק הריבית (שינוי שיעורים), התשל"ג-1972:
(1) בתוספת הראשונה, לאחר פסקה 12 יבוא:
'(13) סעיפים 1, 4, 6 ו- 13 לחוק הרשויות המקומיות (ריבית והפרשי הצמדה על תשלומי חובה), התש"ם-1980';
(2) בתוספת השניה, פסקה (9) - בטלה.

9. תיקון פקודת העיריות
סעיף 253 וסעיפים 301 עד 304 לפקודת העיריות - בטלים.

10. תיקון פקודת המועצות המקומיות
סעיף 20 לפקודת המועצות המקומיות - בטל.

11. תיקון חוק הרשויות המקומיות (ביוב)
סעיף 36 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב), התשכ"ב-1962 - בטל.

12. תחולה על המדינה
חוק זה יחול על תשלומי חובה שהמדינה חייבת לשלם לרשות מקומית כבעל של נכסים בתחומה או כמחזיק בהם.

13. ביצוע ותקנות
שר הפנים ממונה על ביצוע חוק זה והוא רשאי להתקין תקנות בכל הנוגע לביצועו.

14. הוראות מעבר
(א) תשלום חובה שמועד החיוב לשילומו חל לפני תחילתו של חוק זה (להלן: "יום התחילה"), יראו את מועד החיוב לשילומו כאילו חל ביום התחילה ויחולו עליו הוראות חוק זה.
(ב) שילם אדם תשלום יתר לפני יום התחילה, יראו את יום התחילה כיום שילומו של תשלום היתר ויחולו הוראות סעיף 6.
(ג) (1) הסדרי תשלומים שנעשו לפני יום פרסומו של חוק זה (להלן: "יום הפרסום"), יעמדו בתקפם והוראות חוק זה לא יחולו עליהם.
(2) בין יום הפרסום ליום התחילה רשאית רשות מקומית לקבוע לתשלום חובה הסדר תשלומים לתקופת שאינה עולה על שנתיים; כל תשלום לפי הסדר כזה ישולם בתוספת ריבית בשיעור של 72% לשנה ממועד ההסדר ועד מועד שילומו למעשה.
(3) לא פרע אדם במועד שני תשלומים על-פי הסדר תשלומים שנעשה עמו לפי פסקה (2), יתבטל ההסדר וסעיף-קטן (א) יחול על יתרת תשלום החובה.
(ד) שר הפנים רשאי לקבוע בצו לרשות מקומית פלונית על-פי פנייתה או לסוג רשויות מקומיות, תקופה ארוכה מתקופת שני החודשים האמורה בסעיף 2, ובלבד שהתקופה שיקבע השר לא תעלה על ששה חדשים; תחולתו של צו כאמור תהיה עד סוף שנת הכספים 1983 או עד מועד יותר מוקדם שקבע השר.

15. תחילה
תחילתו של חוק זה ביום ט"ו בניסן התש"ם (1 באפריל 1980).
תוספת
(סעיף 4(ב))
(1) אגרת הנחת צינורות;
(2) היטל ביוב;
(3) אגרת כבישים;
(4) היטל כבישים;
(5) השתתפות בעלים לכבישים;
(6) השתתפות בעלים למדרכות;
(7) אגרת תיעול וניקוז.

ב. הסדר תשלומים
הסדר תשלומים כזה מתבצע על-פי האמור בסעיף 4(א) לחוק הרשויות המקומיות (ריבית והפרשי הצמדה על תשלומי חובה), התש"ם-1980. הוא אינו דוחה את מועד התשלום הקבוע בצו הארנונה, אלא מהווה "עסקת אשראי" לפריסת החיוב - שנותר לחול ביום 1 בינואר - על פני כל שנת הכספים {בג"צ 713/85 יעד רהיטים בע"מ נ' עיריית תל אביב,פורסם באתר נבו (27.05.86)}.

ג. הפחתת ארנונה חברה - שכר-טרחה
ב- ע"א (חי') 33052-11-15 {ערך - מיסוי עירוני וניהול נדל"ן בע"מ נ' שמעון שוורץ, פורסם באתר נבו (01.02.16) נדון ערעור על ת"א (חד') 35648-11-13 {ערך - מיסוי עירוני וניהול נדל"ן בע"מ נ' שמעון שוורץ, פורסם באתר נבו (07.10.15)}.

בית-משפט קמא נדרש לתביעה שהגישה המערערת, שהיא חברה המתמחה במתן שירות למחזיקי נכסים, בהפחתת שומות ארנונה, אשר הרשויות המקומיות מטילות עליהם, כנגד המשיב המנהל עסק של חנות למכירת נעליים בכרמיאל.

המערערת טענה כי על-פי הסכם שנחתם בינה לבין המשיב ביום 09.08.10, התחייבה היא לתת למשיב שירותי בדיקה לחיובי ארנונה ולחיובים נוספים שקיבל מעיריית כרמיאל, וכי המשיב התחייב מצידו לשלם לה, בתמורה להפחתת החיובים הללו, סכום השווה ל- 45% מכל סכום שיופחת מחיוביו בעקבות השירותים שנתנה לו.

המערערת טענה בבית-משפט קמא, כי עלה בידה להגיע להסכם אל מול העיריה, מכוחו היתה אמורה להתבצע הפחתה בחיובי הארנונה של המשיב, ואף כי המשיב החליט שלא לחתום על ההסכם, הרי שמכוחו של ההסכם חייב הוא לשלם לה את התמורה המגעת לה, גם אם בחר, כאמור, שלא לממש את זכויותיו להפחתת המיסים, מכוחו של אותו הסכם נטען עם הרשות המקומית. המשיב טען בבית-משפט קמא כמה וכמה טענות, אשר העיקריות והחשובות היו שתיים: הראשונה, כי המערערת לא הגיעה כלל לשום הסכם עם העיריה בקשר עם חיובי הארנונה שלו, והשניה, כי ההצעה שהביאה המערערת, אפילו היתה על דעת העיריה, אינה מספקת אותו כלל וכלל, שכן איננה מתייחסת ללב טענתו, שהסיווג על-פיו סווג הנכס אותו הוא מחזיק, הינו סיווג שגוי.

המשיב טען כי הוא מנהל בנכס עסק של חנות פרטית של נעליים, ואילו העיריה סיווגה את הנכס כחלק מרשת הקרויה "נעלי גלי", אשר הסיווג על-פיה הינו גבוה באופן משמעותי מן הסיווג כחנות פרטית, שאיננה חלק מרשת של חנויות.

בית-משפט קמא הגיע לכלל מסקנה כי המערערת לא הוכיחה כי ההסכם שצרפה לתביעתה, ואשר מכוחו היא דרשה את התשלום, אכן נערך על דעת העיריה וכי העיריה הסכימה לו.

בית-משפט קמא דחה את התביעה וקבע, כי בנסיבות אלו לא קמה זכותה של המערערת לקבל מאת המשיב את התמורה הנקובה בהסכם, שכן על-פי ההסכם זכותה לקבלת תמורה, תלויה בהפחתת חיובי המס של המשיב, ומשלא הוכח כי נעשה הסכם עם העיריה להפחתת מיסים, פשוטה המסקנה כי לא מגיעה למערערת כל תמורה.

בערעור מיקדה המערערת את טענותיה בשאלה אחת והיא, האם בנסיבות העניין קמה לה זכות לקבל שכר ראוי בגין עבודתה.

המערערת טענה, כי המשיב עצמו טען בתצהיר שהגיש, כי לחילופין, יש לפסוק למערערת שכר ראוי ואף ציטט פסק-דין שניתן בבית-המשפט העליון, ב- רע"א 8106/12 איזוטופ בע"מ נ' ערך נכסים ומיסוי מקרקעין בע"מ, פורסם באתר נבו (30.04.13)} שם אושר פסק-דינו של בית-המשפט המחוזי, אשר פסק למערערת שכר ראוי בגין חלקה במו"מ עם עיריה לגבי סכום חיוב נכס בארנונה.

אשר-על-כן טענה המערערת כי טרחה רבות בעניינו של המשיב ואף משהחליט שלא לחתום על הסכם אל מול העיריה, יש לחייב אותו לשלם לו שכר ראוי בגין מאמציה.

המשיב שב על טענותיו בבית-משפט קמא, וטען כי המערערת לא הביא כל עדות ממקור ראשון, הן לגבי הפעולות שעשתה, כביכול, בעבור המשיב והן לגבי ההסכם, שכביכול הגיעה אליו עם העיריה. לפיכך, בצדק, דחה בית-משפט קמא את תביעתה, וכי משלא הוכחה תביעתה כלל, לא היה כל מקום להידרש לנושא השכר הראוי.

בית-המשפט המחוזי בערעור קבע כי דין הערעור להידחות.

המערערת לא הצליחה להוכיח בבית-משפט קמא, כי הגיעה להסכם עם העיריה בדבר הפחתת חיובי ארנונה, ומשכך, לא היה מנוס מדחיית התביעה.

באשר לעניין הטענה בדבר שכר ראוי המגיע למערערת, הרי אף כי מיטיב היה בית-משפט קמא לעשות, לו היה נדרש לעניין זה בפסק-דינו, בית-המשפט המחוזי סבר, כי בנסיבות העניין, לא היה מקום לפסוק לה אף שכר ראוי.

לו היה מוכח בבית-המשפט קמא, כי המערערת הגיעה להסכם עם העיריה, וכי המשיב נמנע מלחתום עם העיריה על ההסכם, אשר טמן בחובו הפחתות בחיובי הארנונה, כי אז היה מקום לשקול לחייב את המשיב לשלם למערערת שכר ראוי כלשהו בגין פועלה.

לא כך היה המצב, בשעה שלא הוכח כלל בבית-משפט קמא, כי המערערת הגיעה להסכם עם העיריה.

אשר-על-כן, קבע בית-המשפט המחוזי, כי במצב דברים זה, שבו שכרה של המערערת הינו שכר תלוי תוצאות, אין מקום לפסוק לה פיצוי כספי בגין מאמציה, שלא נשאו פרי.

למעלה מן הדרוש ציין בית-המשפט המחוזי, כי מאמציה והשתדלותה של המערערת בעבור המשיב, ככל שהיו כאלה, אף לא סייעו לו בהסדרת המחלוקת עם העיריה, ועניין זה עדיין תלוי ועומד בינו לבין העיריה בהליכים שונים.

בית-המשפט המחוזי קבע כי אף את טענת המערערת כאילו נתפס המשיב על טענתו בעניין השכר הראוי, יש לדחות.

הטענה נטענה באור חלופי ומשמעה היתה שאם יתברר, כי אכן הושג הסכם עם העיריה, כי אז אין לפסוק את מלוא הפיצוי שנדרש על-ידי המערערת, אלא יש להסתפק בשכר ראוי בלבד.

לפיכך, משכשלה המערערת להוכיח את ההסכם עם העיריה, לא מצא בית-המשפט המחוזי לפסוק שכר ראוי.

סיכומו-של-דבר, דחה בית-המשפט המחוזי את הערעור וקבע כי המערערת תשלם למשיב סך 5,000 ש"ח בגין הוצאות הערעור, אשר יועבר מתוך הפיקדון.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

הטלת ארנונה