סמכויות ועדת ערר מול סמכויות בתי-המשפט לערכותיהם

באלו נסיבות חייב אזרח המתדיין עם הרשות להיזקק תחילה למנגנון יישוב מחלוקת שנקבע בחוק המיוחד החל על העניין, ומתי רשאי הוא לפנות ישירות לבקש את סעדו בבית-המשפט הרגיל או ב- בג"צ.

שאלה זו מעלה את הצורך לבחון את היבט סמכותם של גופי הערר שהוקמו במסגרת החוקים הרלבנטיים ואת היחס בינם לבין סמכויות בתי-המשפט. נקודת המוצא בענייננו היא כי גופי הערר אמורים לפעול במסגרת הסמכויות שהוקנו להם בחוקים מכוחם הוקמו ומסגרת זו היא המגדירה את מרחב פעולתם. משהוגדרה מסגרת זו, ההנחה היא כי בדרך-כלל ידונו גופי הערר בעניינים הנתונים לסמכותם ולא גורמים שיפוטיים אחרים, אף שהנושאים שבמחלוקת עשויים להיכלל במסגרת סמכותם הכללית.

בחינת מסגרת הסמכויות של גופי הערר בענייננו עשויה להיות מושפעת מראייה כללית יותר של מקומם ותפקידם של גופי ערר במערך התיפקוד הכולל של רשויות המדינה. הבנת מקומם של גופים אלה עשויה להשליך באורח ישיר על פרשנות היקף הסמכויות שניתנו להם בחוק המיוחד שהקימם. סקירה הסטורית המחזירה אותנו יותר מ- 30 שנים אחורנית מצביעה על החשיבות הרבה שיוחסה לתפקידן של ועדות ערר כבר באותה תקופה ועל הנטייה להגדיר את סמכויות הביקורת הנתונות להן באורח רחב תוך הדגשת החשיבות הציבורית המיוחדת שבהיזקקות לאמצעי זה ליישוב מחלוקות בין האזרח לרשות השלטונית. עדות לגישה זו ניתן למצוא ב- בג"צ 300/66 ורדי נ' יו"ר ועדת עררים לפי חוק הפיקוח על מצרכים ושירותים, פ"ד כ(4), 514 (1966). במקרה זה נדונה שאלת פרשנות מרחב סמכותה של ועדת ערר הפועלת בתחום הפיקוח על מצרכים ושירותים, וכך נאמר על-ידי השופט ברנזון באותו עניין (עמ' 521):

"זכות הערר הכללית שהנהיגה הכנסת החל משנת תשט"ו על מעשי השלטונות בשטח הפיקוח על מצרכים ושירותים המכוונים כלפי הפרט מראה כי המחוקק רצה שלא להשאיר את ההכרעה הסופית בעניינים אלה בידי האדמיניסטרציה בלבד. לשם כך הוא יצר בית-דין מינהלי בצורת ועדת עררים שבראישה הועמד שופט בית-משפט מחוזי אשר בכוחו לא רק - כדרכו של בית-המשפט הגבוה לצדק - לבדוק את הצד החיצוני והיסוד החוקי לפעולה שנעשתה, אלא לבודקה לגופה ולאשרה, לשנותה או לבטלה... חוק הפיקוח משנת תשי"ח עוד הרחיב את הסמכות של ועדת העררים במידה ניכרת ועשאה הרבה יותר אפקטיבית...
זכות ערר עניינית כזאת יש לה חשיבות ציבורית גדולה. בכוחה למנוע שרירות שלטונית ולהקהות את חודה של כל הרגשה מסוג "אני ואפסי עוד". בשים-לב לכוחות הדרסטיים הניתנים לפי החוק הזה לזרוע המבצעת במדינה, הרי שזכות הערר לפני רשות שיפוטית הניתנת לאזרח הנפגע מהם ממלאת תפקיד חיוני ביותר. בסופו-של-דבר היא עשויה לטפח ולקרב קיום יחסים תקינים והוגנים בין האזרח והשלטון."
{ראה גם זמיר השפיטה בעניינים מינהליים (מהדורה 3, עמ' 5 ואילך}

עם השנים, גברה ההכרה בצורך להרחיב את פעילותם של גופי הערר השונים וזאת על רקע הגורמים העיקריים הבאים:

(1) ריבוי המחלוקות בין האזרח לרשות נוכח העומס והמורכבות של תפקידי המינהל הציבורי במדינה מודרנית;

(2) הצורך במומחיות מיוחדת בבירור מחלוקות ספציפיות המחייבות לא אחת ידע מקצועי מיוחד. בגופי הערר ניתן לשלב מומחים לדבר;

(3) בהיזקקות לגופי הערר יש כדי להגביר יעילות ומהירות הדיונים וכדי לפשט ולהוזיל הליכים לאזרח {ראה הצעת חוק בתי-דין מינהליים, תשנ"א-1991 הצ"ח 2073 תשנ"א, עמ' 334; וכן דין וחשבון הוועדה לענייני רשויות מעין שיפוטיות (ועדת לנדוי) משנת 1975 (מופיע בספר לנדוי (כתבים) בעמ' 167}.

וכך, הוכר הצורך והיתרון ביצירת גופים מיוחדים בעלי כשירות מיוחדת אשר יעמידו במבחן הביקורת את מעשי המינהל תוך התייחסות למלוא רוחב היריעה ותוך העמדת גופים אלה עצמם לביקורת שיפוטית של בג"צ או ביקורת ערעורית בבתי-משפט רגילים, לפי העניין. על רקע גורמים אלה, הוחק חוק בתי-הדין המינהליים, התשנ"ב-1992 אשר ביקש להניח תשתית חקיקתית כוללת לגופי ערר שונים הפועלים במדינה.

התכליות הבסיסיות העומדות ברקע הקמתם של גופי הערר השונים מבטאות מגמה כוללת לייחד את הדיון הראשוני במחלוקות בין האזרח לרשות במסגרתם, ולהוציא מחלוקות אלה בשלבן הראשון מתחום השיפוט של בתי-המשפט הרגילים.
לתכליות אלה תוצאות פרשניות בתחומים הבאים:
(1) סמכות גופי הערר לדון בעניינים שהחוק הפקיד בידם הוכרה כמצדיקה בדרך-כלל הימנעות בתי-המשפט מלדון באותם עניינים, בבחינת קיומו של סעד חילופי.

(2) ניתן לאתר מגמה פרשנית רחבה של סמכויות גופי הערר כפי שהוגדרו בחוקים המקימים אותם.

(3) הוכרה זכותו של גוף-ערר לדון ולבחון את שאלת קיום סמכותו הוא, אף בלא אמירה מפורשת על כך בחוק המיוחד.

נבחן עניינים אלה לפרטיהם:
(1) קיום סמכותם של גופי הערר הוכרה כמצדיקה הימנעות בתי-המשפט מלדון באופן ראשוני בשאלות הנתונות לסמכותם של אותם גופים בין אם מדובר בבית-המשפט הגבוה לצדק ובין בבית-משפט רגיל. בהלכה הפסוקה נתקבל העיקרון כי:

"מקום שנישום רשאי לערער על שומה, אין הוא יכול ללכת בדרך אחרת, אלא-אם-כן החוק בעצמו משאיר בידו את הברירה."
{ע"א 175/77 מדינת ישראל נ' רמאדן, פ"ד לב(2), 673 (1978); ראה גם ע"א 306/78 קרוליק נ' עזבון פנחס, פ"ד לג(1), 499 ,496 (1979); בג"צ 764/88 דשנים וחמרים כימיים בע"מ נ' עיריית קריית אתא, פ"ד מו(1), 793, 799 (1992)}

וב- ע"א 1130/90 {חב' מצות ישראל בע"מ נ' עיריית פתח תקוה, פ"ד מו(4), 782, 778 (1979)} נפסק מפי הנשיא שמגר:

"בית-משפט זה פסק לא אחת כי משנקבעו בחוק הליכים מיוחדים להשגה ולערר ומועדים להגשתם, אין הנישום יכול להיזקק עוד להליכי התביעה הרגילים. הסדרים מיוחדים אלה הם ממצים וחוסמים את דרכי התקיפה הכלליות להן נזקקו הנישומים עובר לקביעת ההסדר המיוחד..."

וכך, מקום שהמחוקק קבע דרך מיוחדת להשגה ולערר יש ללכת בדרך זו ולא לאפשר את עקיפתה (ראה לעניין זה גישת השופט אור בפרשת דשנים וחמרים כימיים בע"מ, שם, עמ' 825). על רקע תפיסה זו, דחה בית-המשפט הגבוה לצדק לא אחת עתירות שונות בעניינים בהם נמצא לעותר סעד חילופי בדרך של השגה וערר {השווה בג"צ 5199/92 כרים חסן נ' שר הפנים, תק-על 92(4), 254 (1992); ע"א 5404/97 רוט נ' עיריית הרצליה, פורסם באתר נבו (09.03.98)}. ראוי לציין, עם-זאת, כי נשמר גם כך פתח צר המאפשר לבית-המשפט הרגיל או לבג"צ להיזקק להכרעה במחלוקת גם כאשר הנושא נתון להליך של השגה וערר והוא כאשר מדובר בעניין בעל חשיבות ציבורית עקרונית מיוחדת. לעניין זה ראה דברי השופטת שטרסברג-כהן ב- ע"א 6971/93 {עיריית רמת גן נ' קרשון, פ"ד נ(5), 481 ,478 (1997)} :

"גם כאשר פתוחה בפני נישום דרך ההשגה יש שלא תיסגר בפניו דרך הפניה לבית-המשפט. לבית-המשפט נתונה הסמכות לדון בתובענה גם כאשר המחוקק קבע מסלול אחר לטפל בעניין, אלא שבית-המשפט לא יפעיל סמכות זו כדבר שבשגרה, כאשר פתוחה בפני התובע דרך אחרת. לא בהכרח מוציאה דרך ההשגה את האפשרות לפנות לבית-המשפט במיוחד כאשר מדובר בנושאים בעלי חשיבות עקרונית או בהבטחה שלטונית נטענת, כפי המקרה שלפנינו."

ברי, כי היזקקות בתי-המשפט להכרעה בעניין כזה חורגת מדרך השגרה ושמורה למקרים חריגים בלבד, ובכפוף לסייג זה אין לערב את בתי-המשפט בהכרעות ראשוניות במחלוקות הנתונות להשגה וערר, אלא על דרך הביקורת הערעורית או במסגרת עתירה לבג"צ שעניינן העמדת החלטתו של גוף הערר במבחן הביקורת השיפוטית.

(2) אין צריך לומר כי גוף הערר אמור תמיד לפעול במסגרת הסמכות שהוקנתה לו בחוק המיוחד ולא לחרוג ממנה. עם-זאת, נוכח התכליות העומדות ברקע הקמתם של גופי הערר מסתמנת מגמת הרחבה בפרשנות תחומי הסמכות הנתונים לגופים אלה. מגמת הרחבה זו ניכרת במספר הקשרים:

(א) ניתן פירוש רחב לעילות ההשגה והערר המנויות בחוקים המיוחדים: דוגמה לכך הוא בג"צ 351/88 טית-בית בע"מ נ' עיריית פתח תקוה, פ"ד מב(3), 441, 446 (1988) בו אומר הנשיא שמגר:

"לטעמי, יש לפרש את האמור בסעיף 3 הנ"ל (הדן בזכות השגה בתחום הארנונה) באופן רחב ככל האפשר, שהרי יש לפתוח פתח לקיום זכות ההשגה, הערר והערעור ולא לצמצמה... מן הנכון לאפשר לאזרח ככל האפשר, במידה שהדבר יכול להתיישב עם דבר החקיקה הרלבנטי, הגשת השגה, ערר וערעור לגבי חיובו בתשלום מס או ארנונה לרשויות השלטון, שהרי אחרת ימצא האזרח במבוי סתום, בלי יכולת לשטוח את טענותיו לפני ערכאה שיפוטית היכולה להעביר את החלטתה של הרשות המינהלית בשבט הביקורת.... אגב, לו היתה נשמעת דעתו של בית-משפט זה, היה גם מקום להוסיף ולהרחיב בדרך החקיקה את הזכות להשגה, ערר וערעור מעבר לתחומים שהותוו כיום בסעיף 3 לחוק הנ"ל, כדי לאפשר השגה, ערר וערעור בכל מקרה של חיוב בארנונה ולא רק במקרים הספציפיים שהוגדרו במיוחד בשלוש פסקאותיו של סעיף 3 הנ"ל."
{ראה גם רע"א 2824/91 עיריית חיפה נ' לה-נסיונל חברה ישראלית לביטוח בע"מ, תק-על 91(3), 2563 (1991)}.

(ב) יתר-על-כן, בפירוש מסגרת הסמכויות של גוף הערר מסתמנת הנטייה לאפשר העלאת כל טענה הקשורה לנושא הנתון להכרעה - בין אם הטענה נושאת אופי עובדתי-טכני ובין אם היא בעלת אופי כללי, עקרוני. כך, למשל, מקובלת הגישה כי גוף הערר בדרך-כלל אינו מוגבל לבחינת שאלות הקשורות בגובה ההיטל שהוטל ובדרכי חישובו אלא עשוי להיזקק גם לטענות בעלות אופי עקרוני כגון חריגה מסמכות או היעדר סבירות של הרשות המינהלית בקביעת ההיטל וכן לטענות בדבר פגמים בחוק עזר החל על העניין.

בעניין רוט נ' עיריית הרצליה, שם, אומר בית-המשפט בקשר להיטל ביוב:

"כבר נקבע שבפני ועדת הערר יוכלו העותרים לטעון את מלוא הטענות שניתן לטעון נגד החיוב באגרת ביוב, לרבות טענות בדבר חוסר סבירות, פגמים בקבלת חוק העזר וכל טענות אחרות נגד חוק העזר. כן יוכלו לטעון בפני ועדת הערר כנגד חשש חיוב כפל, כנטען על ידם בפנינו."

וראה גם פרשת כרים חסן, שם, בה ננקטה גישה דומה.

אמנם, אין להתעלם מן העובדה כי בהלכה הפסוקה הובעה גם גישה המצמצמת את תחום התייחסותו של גוף הערר לנושאים עובדתיים - טכניים להבדיל מאשר לשאלות עקרוניות הנוגעות לחוקיות או תקפות ההיטל. (ראה דברי השופט ד. לוין בפרשת דשנים וחמרים כימיים, שם, בעמ' 799). אולם גישה זו אינה אפיינית לקו העיקרי הננקט בהלכה הפסוקה הנוטה לפרשנות מרחיבה של גדר הסמכויות של גוף הערר, ובאותו עניין עצמו נאמר מפי השופט אור: (שם, עמ' 825):

"הלכה היא שמקום שהמחוקק קבע דרך מיוחדת להשגה ולערעור על החבות במס, יש לילך בדרך אותה קבע, ואין להיעתר להליכים הבאים לעקוף הליכים אלה..."
{לפרשנות רחבה של סמכויות גופי הערר ראה גם ספרו של שפיר, אגרות והיטלי פיתוח ברשויות המקומיות, עמ' 342-3}.

(3) נטיית הפרשנות המרחיבה את גדר סמכויות גופי הערר משתקפת גם בהיבט הבא: לא אחת נדרשת רשות מינהלית או גוף ערר להחליט אם יש בידם סמכות לדון ולהכריע בסוגיה מסויימת. יש ונטען על-ידי בעל דין כי מקרה מסויים אינו נתפס בגדר סמכות גוף הערר מאחר שלא מתקיים תנאי מוקדם כזה או אחר המקים את הסמכות העניינית. בעניין זה מקובלת הגישה לפיה גם אם לא נאמר כך במפורש בחוק, הרי טענה מסוג זה בדבר היעדר סמכותו של גוף הערר לדון בעניין איננה מוציאה מלכתחילה אותו עניין מגדר סמכותו, אלא הוא מוסמך וחייב לברר את שאלת הסמכות לגופה, ולהחליט, הוא עצמו, אם נתונה בידיו הסמכות לדון באותו מקרה, אם לאו. כדברי זמיר, בספרו הסמכות המינהלית, כרך ב', עמ' 694:

"טענה כזאת, כשהיא לעצמה, אינה מוציאה את המקרה מסמכות הרשות, ועדיין הרשות מוסמכת ואף חייבת לברר את הטענה לגופה ולהחליט בעצמה אם יש לה סמכות באותו מקרה. אין היא זקוקה לצורך בירור זה להוראה מפורשת של החוק: הסמכות להחליט בשאלת הסמכות היא חלק מהסמכות הראשית של הרשות או, לפחות, סמכות-עזר הנילווית לסמכות הראשית."
{ראה גם ע"א 463/65 טירת הכרך בע"מ נ' ועדת שומה, פ"ד כ(2), 234 246 (1966); בג"צ 338/77 ברסלאו נ' מפקח על מט"ח, פ"ד לב(3), 29 (1978); בג"צ 3366/90 הסתדרות כללית נ' ממונה על יחסי עבודה, פ"ד מה(4), 324, 326-7 (1991); ד' לוין טריבונלים שיפוטיים במדינת ישראל, עמ' 42}.

היקף הביקורת בהשגה נתחם, בין היתר, גם על-ידי ההוראה הכללית שבסעיף 18 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981, הקובע:

"הסמכות לדון ולהכריע בערר או בהשגה אחרת על החלטה של רשות - משמעה גם הסמכה לאשר את ההחלטה בשינויים או בלא שינוי, לבטלה, ולהחליט החלטה אחרת במקומה, או להחזיר את העניין עם הוראות לרשות שהחליטה."

הוראה דומה קיימת בסעיף 37 לחוק בתי-דין מינהליים אולם בעוד שחוק זה חל רק על בתי-דין המנויים בתוספת (וועדת הערר לעניין היטל ביוב בכלל זה) הרי סעיף 18 הנזכר הוא בעל תוקף כללי וחל על כל רשות. הוראה זו מקנה היקף רחב מאד להשגה המינהלית ולערר בפני בית-הדין המינהלי והיא בדרך-כלל רחבה יותר ממיתחם הביקורת השיפוטית. בעוד הביקורת השיפוטית אמורה לבדוק אם לא נפלה טעות בהחלטה המינהלית, הביקורת בהשגה או בערר נערכת על-פי-רוב כדיון מחדש ומאפשרת מתן החלטה אחרת במקום זו שניתנה על-ידי הרשות המקורית. באופן כזה רשאית הרשות הדנה בהשגה להעמיד את שיקול-דעתה במקום שיקול-דעת הרשות המקורית וזאת, כל עוד אין מתפרשת כוונה אחרת מהחוק המיוחד החל על העניין. (ראה זמיר, שם, עמ' 651-650).

(ד) לסיכום הדברים עד כאן: מגמת הפרשנות המרחיבה לסמכויות גופי הערר מגשימה יעד כפול: מצד אחד, היא עונה לתכלית החשובה שבהבאת המחלוקת הראשונית בין האזרח לרשות להכרעה בדרג מקצועי, יעיל, מהיר ומיומן. כמו-כן, בדרך-כלל היא מקנה לגורם הדן שיקול-דעת רחב לסטות מן ההחלטה המקורית וליתן החלטה אחרת תחתיה. מן הצד האחר, מובטח פיקוח שיפוטי על החלטת גוף הערר באמצעות מנגנון הביקורת השיפוטית המבקר את פעולתה בין בערכאה שיפוטית רגילה ובין בבית-המשפט הגבוה לצדק. {הסקירה מתוך דברי בית-המשפט ב- רע"א 2425/99 עיריית נס-ציונה נ' י.ח. יזום והשקעות בע"מ, פד נד(4), 481 (12.09.2000)}.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

סמכויות ועדת ערר מול סמכויות בתי-המשפט לערכותיהם