הליך הגביה המינהלי והשפעתו על הליך הגביה המשפטי

"(א) הליך הגביה המינהלי נפתח בהפניית דרישה לנישום לשלם את חובו. אם לא מילא הנישום אחר דרישת התשלום, רשאי הגורם המוסמך לכך להתיר נקיטת הליכי אכיפה נגדו בגדרו של הליך הגביה המינהלי. הדברים יפים הן להליך גביה מינהלי שיסודו בפקודת המיסים (גביה) והן להליך כזה שננקט לפי פקודת העיריות {הלכת נסייר, פסקה 12 בפסק-דינה של השופטת ברלינר. ר' גם עע"מ 10372/08 עיריית בת ים נ' אדוט ז"ל, פורסם באתר נבו (2011), פסקה 8}.

(ב) לפי הלכת נסייר, "(...) הליך הגביה המינהלי נפתח בהפניית דרישה לנישום לעמוד בתשלום חובו. רק אם הנישום לא מציית, מוקנית סמכות לגורם מינהלי להחליט על נקיטת הליכי גביה מינהליים. בדרישה לשלם ניתן, לכאורה, לראות 'תביעה לקיים זכות'" (פסקה 21 בפסק-דינה של השופטת ברלינר). קביעה זו סללה את הדרך להעלאת טענות בידי חייב ונישום בדבר התיישנות החוב, זאת גם אם הוא ממומש בהליכי גביה מינהליים - ולא על דרך של הגשת תביעה כספית לבית-המשפט. בה בעת, אין בקביעה זו כדי להשמיע כי שיגור דרישה לנישום, הוא כשלעצמו, שקול ל'תביעה לקיים זכות', בכל הקשור לעצירת מרוץ ההתיישנות.

(ג) דרישת התשלום, היא עצמה, אינה בגדר 'פעולת גביה' אלא אך תנאי-סף מקדמי לנקיטתן של פעולות גביה במסגרת ההליך המינהלי - ביניהן עיקול, תפיסה והוצאה של מיטלטלין וכיוצא בזה פעולות שיש בהן רכיב של גביה ומימוש (ר' עניין אדוט, בפסקה 9). בעניין אדוט לא נקטה הרשות פעולה לגביית החוב, באפיק המינהלי, זולת שליחת הודעות חיוב והתראות; בית-המשפט קבע כי במשלוח הודעות חיוב והתראות לבדן לא היה כדי להוות פעולה שתעצור את מרוץ תקופת ההתיישנות או תביא לאיפוסה (שם, בפס' 14).

כלל הוא איפוא כי "(...) לצורך עצירת מירוץ ההתיישנות אין די במשלוח הודעות דרישה, אלא חובה על העיריה לבצע פעולות גביה אופרטיביות"; מקום בו לא הוכיחה הרשות כי היא נקטה פעולת גביה אופרטיבית במהלך תקופת ההתיישנות בת שבע השנים, קבע בית-המשפט כי החוב לרשות התיישן (עת"מ (ת"א) 40341-09-14 נחום נ' עיריית תל-אביב-יפו, פורסם באתר נבו (2015), פסקה 6). בעניין אחר דחה בית-המשפט את טענת הרשות כי שיגור מכתב דרישה לחייב, כמוהו כפתיחת תובענה לעניין סעיף 3 לחוק ההתיישנות (עת"מ (חי') 31653-10-11 עמותת ישיבת אש התורה נ' עיריית חיפה, פורסם באתר נבו (2012), פסקה 9).

(ד) בעניין סלומון הובעה הדעה כי "יש לאמץ כלל הקובע שפעולות גביה מינהליות שלא הובאו לידיעת החייב לא יאפסו את תקופת ההתיישנות, ואילו כאלה שהובאו לידיעתו יקימו חזקה בדבר איפוס מירוץ ההתיישנות" (פסק-דינו של הנשיא בדימוס גרוניס בפסקה 21, וכן בפסקה 28). יש להבין את הדברים כמתייחסים להליך הגביה המינהלי, שהוא שנזכר בהם; אין בסיס להבינם ככאלה שחלים על תביעה אזרחית לתשלום חוב מוניציפלי, ואפיק גביה זה לא נזכר בהם ולו גם ברמז.

(ה) בהלכת נסייר ובעניין סלומון לא נקבע כי נקיטת פעולות גביה באפיק המינהלי עוצרת או מאפסת את מרוץ ההתיישנות לצרכי הגשת תובענה לגביית החוב בהליך משפטי. בסוגיה זו לא נפסקה הלכה, ודאי לא הלכה ברורה ומפורשת. על רקע זו קמה מחלוקת בשאלה אם הליכי גביה מינהליים משהים את תקופת ההתיישנות לא רק לצרכי נקיטת הליך הגביה המינהלית, אלא גם לצרכי הגשת תביעה כספית לתשלום החוב באפיק המשפטי. מחלוקת זו הניבה פסקי-דין סותרים בבתי-משפט השלום ובבתי-המשפט המחוזיים, ולעת הזו היא טרם הוכרעה בבית-המשפט העליון (לגישה לפיה נקיטת הליכי גביה מינהליים אינה משהה את תקופת ההתיישנות לצרכי הגשת תובענה אזרחית ר' תא"ק (יר') 20237-01-15 עיריית ירושלים נ' פרידמן, פורסם באתר נבו (2015) (להלן: "עניין פרידמן"); תא"ק (יר') 51953-01-15 עיריית ירושלים נ' ל.ר. מתן שירותים בע"מ, פורסם באתר נבו (2015) (להלן: "עניין ל.ר. מתן שירותים). לגישה שונה, לפיה הליכי גביה מינהליים דווקא משהים את תקופת ההתיישנות לצרכי הגשת תובענה בבית-המשפט, ר' ע"א (ת"א) 1986-02-11 בי סג בע"מ נ' עיריית תל-אביב, פורסם באתר נבו (2012) (להלן: "עניין בי סג"; ע"א (ת"א) 1662-02-14 עיריית תל-אביב נ' בית-און, שם טוב שותפות משרד עורכי-דין, פורסם באתר נבו (2015) (להלן: "עניין בית-און"; ת"א (חד') 64186-10-13 עיריית חדרה נ' פרץ, פורסם באתר נבו (2015)).

(ו) הגישה שאין בהליכי הגביה כדי להפסיק את מרוץ ההתיישנות בהליך המשפטי
בעניין זה, אין בכוחם של הליכי גביה שננקטו באפיק המינהלי כדי להפסיק או לאפס את מרוץ ההתיישנות, ככל שהדברים אמורים בהליך הגביה המשפטי שביטויו בהגשת תובענה לבית-המשפט. עוד אומר כי הטעמים לכך נומקו באורח מקיף ומלומד בפסקי-הדין של חברי השופט נחלון (בעניין פרידמן שנזכר לעיל) וחברתי השופטת בר-אשר צבן (בעניין ל.ר. מתן שירותים שנזכר לעיל), ואין לי אלא לאמץ את נימוקיהם. יחד-עם-זאת, מצאתי כי יש להדגיש את הטעמים הבאים, שמצדדים בתוצאה זו:

ראשית, לא אוכל בכל הכבוד לקבל את קביעתו של פסק-הדין בעניין בי סג, לפיה "עיון בפסיקה מאז פס"ד נסייר מלמד כי הערכאות המבררות יישמו את פס"ד נסייר ולצורך דיני ההתיישנות ראו בהליכי גביה מינהליים ככל הליך תביעה אזרחי אחר, החילו עליהם את דיני ההתיישנות, וקבעו, כי הליכי גביה מינהליים עוצרים את מירוץ ההתיישנות, כל עוד הם נמשכים, באופן ממשי" (שם, בפס' 14). מהלכת נסייר עלה כי הליכי גביה מינהליים אינם חסינים מפני טענת התיישנות. לא נקבע בה דבר וחצי דבר באשר להשפעתם של הליכי גביה מינהליים על התביעה האזרחית הנסבה על החוב ושאלת התיישנותה. הליכים מאוחרים יותר שבהם עלתה שאלת עצירת מרוץ ההתיישנות מחמת נקיטתם של הליכי גביה מינהליים לא עסקו כלל ועיקר בתובענות אזרחיות שנסבו על החוב - אלא בעתירות שהוגשו בטענת התיישנות נגד אפיק הגביה המינהלי, משהכירה הלכת נסייר בקיומה של הזכות המשפטית לעשות כן. תעיד על כך רשימת האסמכתות שפורטה בעניין בי סג, בה נמנו עתירות מינהליות (שעסקו בהעלאת טענת התיישנות נגד הליך גביה מינהלי), ולא תובענות אזרחיות לגביית חוב האזרח לרשות. על אותו היסק, שלטעמי בכל הכבוד אינו מבוסס, הושתתה ההכרעה גם בעניין בית-און.

שנית, בהלכת נסייר דן בית-המשפט העליון בהרחבה ובהעמקה בשאלה אם ניתן להעלות טענת התיישנות נגד הליך הגביה המינהלי (מצד לשון החוק) ואם ראוי לעשות כן כעניין של מדיניות משפטית (לאורה של פרשנות תכליתית). בעניין סלומון הורחב הדיון, לפי אותו מתווה, לשאלת תחולתה של התיישנות על הליכי גביה פאסיביים. אין ולו גם פסק-דין אחד מבין אלה שעליהם משליכה התובעת את יהבה בו נקבעה הלכה - על-בסיס מתווה ניתוח כזה - לפיה נקיטת הליכי גביה מינהליים עשויה לכונן הפסקה של מרוץ ההתיישנות בכל הקשור לאפיק הגביה המשפטי שביטויו בהגשת תובענה כספית לבית-המשפט. מדובר בחסר ממשי ומהותי, ובהינתנו - אין כל בסיס משפטי, מחייב ואפילו מנחה, לקביעה כי הליכי גביה מינהליים מקפלים בתוכם לא רק את הכוח לעצור את מרוץ ההתיישנות לצרכי הגביה באפיק המינהלי, אלא גם השפעה זהה בהתייחס לתביעה כספית הנסבה על החוב.

שלישית, 'השילוש הקדוש' עליו נסמכה הפסיקה בהלכת נסייר - דהיינו, לשון החוק, פרשנות תכליתית והצדקותיו העיוניות של מוסד ההתיישנות - מצדדים כולם במסקנה כי הליכי גביה מינהליים אינם משפיעים על מרוץ ההתיישנות לצורך הגשת תובענה בבית-המשפט.
בהלכת נסייר השקיף בית-המשפט על הליך הגביה המינהלי כעל 'תביעה לקיום זכות', כמשמעה בסעיף 2 לחוק ההתיישנות, על-מנת לאפשר העלאת טענת התיישנות כנגדו על-ידי חייב ונישום. אין בכך כדי לבטל את ההבדל בין שני מושגים שונים בהם נקט חוק ההתיישנות, האחד 'תביעה לקיום זכות' והאחר - 'תובענה'. המונח 'תובענה' הוגבל להליך אזרחי לפני בית-משפט, כאמור בסעיף 1 לחוק. לפי סעיף 15 לחוק, הגשת תובענה - קרי, הליך אזרחי לבית-משפט - היא שיש בכוחה לעצור את מרוץ ההתיישנות, בהתקיים התנאים האמורים שם; לא אלה הם פני הדברים באשר לתביעה לקיום זכות שמבוצעת שלא על-ידי הגשת תובענה לבית-משפט. החֶסֶר בעניין זה בהוראותיו של חוק ההתיישנות מהותי ומשמעותי, והקביעה כי הליכי גביה מינהליים - אף הם 'תובענה' לצרכי עצירת מרוץ ההתיישנות, מתעלם ממנו במהלך שלטעמי אינו אפשרי.

זאת ועוד, הלכת נסייר קבעה את אשר קבעה - ובכך חידשה הלכה - על-מנת לא לחשוף חייבים ונישומים למציאות לא תקינה בה עשויה הרשות לנקוט נגדם הליכים ללא מגבלת זמן ומבלי שניתן יהיה להעלות טענת התיישנות כנגד הליכי הגביה. הקביעה לפיה הליכי גביה מינהליים עוצרים ואף מאפסים את מרוץ ההתיישנות לצרכי הגשת התובענה הכספית תרוקן מתוכן את הישגה של הלכת נסייר, שכן היא תאפשר לרשות לנקוט הליכים ללא הגבלת זמן, תחילה באפיק המינהלי ורק לאחר מכן באפיק התביעתי-המשפטי. לתוצאה כזו אין הצדקה, בין לאורה של הלכת נסייר ובין דרך-כלל. גביית ארנונה ותשלומי חובה מוניציפליים אחרים נועדו להגיע לקופת הרשות ולהעשיר את תקציבה בשנה מסויימת, ובוודאי תוך זיקה לזמן ולתקופה. בהינתן עושר הליכי הגביה שהעמיד הדין לרשות הרשות לשם גביית התשלומים הללו - ובשים-לב לכך שתקופת ההתיישנות האזרחית הועמדה על פרק זמן לא מבוטל בן שבע שנים - אין לראות מה טעם לא תמצה הרשות בתוך פרק זמן זה את מלוא אפיקי הגביה שעומדים לרשותה מבלי שיהא צורך להידרש לטענות על-אודות הפסקת מרוץ ההתיישנות וחידושו. כך מתחייב גם ממדיניות ציבורית ראויה; מלוא הטעמים שמצדיקים את מוסד ההתיישנות מצדדים בתוצאה זו.

לבסוף, אילו נודעה להליכי גביה מינהליים נפקות שתוצאתה עצירת מרוץ ההתיישנות או איפוסו לא רק בדלת אמותיו של הליך הגביה המינהלי, אלא גם ביחס לתביעה כספית הנסבה על החוב, ואילו היתה נקיטת הליכי גביה מינהליים באמת בעלת מעמד זהה לזה של הגשת תובענה לבית-המשפט במשמעות הנודעת לכך בסעיף 15 לחוק ההתיישנות, כי אז אין לראות מה טעם עמלו בתי-המשפט המינהליים על-פיתוח ההלכות שעל-פיהן לא די לשם כך בהליך גביה מקרי ומזדמן, אלא יש צורך במסה קריטית של הליכים כדי לעכב את מרוץ ההתיישנות. אם הליך גביה מינהלי שקול להגשת תובענה, כי אז די בנקיטתו כדי לעצור את מרוץ ההתיישנות. דא עקא, ההלכות הללו פותחו בבתי-המשפט המינהליים דווקא משום ההבנה כי הוראות חוק ההתיישנות אינן חלות ככתבן וכלשונן על הליך הגביה המינהלי, ויש לפתח דין התיישנות ספציפי לצרכיו של הליך זה ובתוך כך לקבוע מה טיבם של הליכי הגביה שינקטו בגדרו, שיהא בכוחם לעצור או לאפס את מרוץ ההתיישנות.

הדברים הללו מצטרפים, כאמור, לטעמים שנמנו בעניין פרידמן ובעניין ל.ר. מתן שירותים.

(ז) מעתה אמור: כמצוות הלכת נסייר, הליך הגביה המינהלי אינו חסין מפני טענת התיישנות. יחד-עם-זאת, בעוד שטענת התיישנות נגד הליך הגביה המינהלי, צריך שתיבחן בהתאם לפסיקה שעוסקת בטיבם, בהיקפם ובמידת האינטנסיביות של ההליכים שננקטו בגדרו (פסיקה זו תידון להלן בחלק ח'), טענת התיישנות נגד חוב האזרח לרשות שהוגשה עליו תובענה לבית-משפט אזרחי תיבחן בדרך שונה, על-פי אמות-המידה שנקבעו לכך בחוק ההתיישנות. בעצם הקביעה כי ההליך המינהלי אינו חסין מפני טענת התיישנות לא טמונה מניה וביה הקביעה כי נקיטת הליך מינהלי עוצרת את מרוץ ההתיישנות בתביעה האזרחית."

גם לצרכי עצירת מרוץ ההתיישנות בדלת אמותיו של הליך הגביה המינהלי, אין בכוחה של כל פעולה באשר היא לגרום לעצירת ההתיישנות או לאיפוסה. בעניין זה גובשו ועוצבו בפסיקתם של בתי-המשפט דרישות-סף מחמירות שאינן של מה בכך. עיקריהן תובאנה להלן:

"(...) על-מנת שהליך הגביה המינהלי יביא לעצירת ההתיישנות, על ההליך שננקט להיות משמעותי, ועליו לעמוד בכללי המשפט המינהלי (...). משמעות הדברים היא כי על הרשות לנקוט בהליך ממשי לגביית החוב, הליך רציף וסדיר, וללא שיהוי. כך לדוגמה, אל לה לרשות להסתפק במשלוח הודעת דרישה לנישום שאחריה אין ולא כלום. עליה להתכבד ולנקוט בהליך אפקטיבי ואינטנסיבי לגביית החוב כמו, הליכי עיקול, תפיסת נכסים ועוד. רק פעולות מעין אלה יגרמו לטעמי להפסקת מרוץ ההתיישנות."

(עת"מ (חי') 31653-10-11 עמותת ישיבת אש התורה נ' עיריית חיפה פורסם באתר נבו (2012), פסקה 15 וההפניות שם; ההדגשה במקור).

"כדי להסיר חשש של פעולות גביה שהן מהשפה ולחוץ, יש להניח שאם פעולות הרשות לגביית חוב בהליכים מינהליים הן פעולות מעטות, מקריות שאינן מגלות כוונה לגבות את החוב, עשוי בית-המשפט למנוע מהרשות לטעון נגד ההתיישנות, אף שמהבחינה הפורמלית החלה בפעולות גביה."
(עת"מ 6882-11-10 סמקו סנטר (1998) בע"מ נ' עיריית נס ציונה, פורסם באתר נבו (2010)).

"מקום בו עסקינן בהליכי גביה מינהלית, יש לראות בנקיטת הליכי גביה כאקט העוצר את מרוץ ההתיישנות. עם-זאת, על-מנת לקבוע שמרוץ ההתיישנות נעצר בשל נקיטת הליכי הגביה, יש לברר האם אכן ננקטו הליכי גביה כאמור, באיזה אופן התנהלו הליכי הגביה, והאם העובדה שהעיריה נקטה באותם הליכי גביה הגיעה לידיעת העותרים, אם לאו."

(עת"מ (נצ') 18787-07-12 הרב חליבה נ' עיריית טבריה, פורסם באתר נבו (2013), עמ' 9).

הליכי גביה שאינם מקיימים את אמות-המידה המתחייבות - לא יהא בכוחם לעצור את מרוץ ההתיישנות בגדרו של אפיק הגביה המינהלי, ומקל וחומר גם לא מחוצה לו, בתביעה כספית המוגשת לבית-המשפט בעטיו של החוב.

{מתוך סקירת כב' השופטת קרן אניספלד ב- ת"א (חד') 19760-02-14 עיריית חדרה נ' טובה שטרית , פורסם באתר נבו (03.04.16}

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

הליך הגביה המינהלי והשפעתו על הליך הגביה המשפטי