סיווגו של נכס ריק לצרכי ארנונה - מבחן "השימוש האפשרי החוקי" - האם הייעוד התכנוני לצרכי סיווג נכס ריק לארנונה הינו על-פי ההיתר או על-פי התב"ע - הערעור התקבל בחלקו

ב- עמ"נ (ת"א) 55466-01-15 {בית ארלוזורוב נ' עיריית תל-אביב, תק-מח 2016(1), 12535 (2016)} נדון ערעור מינהלי על החלטת ועדת הערר לענייני ארנונה כללית שליד עיריית תל-אביב-יפו, אשר דחתה את ערר המערערת, המחזיקה נכס בגודל 150 מ"ר בתל-אביב, בכל הקשור עם סיווגו של נכס ריק לצרכי ארנונה.

המערערת טענה, כי יש לסווג את הנכס בסיווג הזול ביותר לפי התב"ע. החלטת ועדת הערר, כמו עמדת המשיבים, הינה שיש לסווג את הנכס לפי ייעודו בהיתר הבניה.

אין מחלוקת בין הצדדים בסוגיות הבאות: האחת, כי הנכס נשוא הערעור הינו "נכס ריק"; השניה, כאשר הנכס ריק, יש לסווגו לצרכי ארנונה לפי ייעודו התכנוני החוקי; והשלישית, כי יש לבחור את הסיווג לפי הייעוד התכנוני החוקי שתעריפו הוא הנמוך ביותר.

בית-המשפט קבע, כי השאלה המרכזית העומדת לבחינה בענייננו הינה האם בדין קבעה ועדת הערר, כי הסיווג הנכון לנכס הינו "משרדים" ולא הוכח סיווג אפשרי אחר. לשון אחרת, האם יש לסווג נכס ריק בהתאם לייעוד המעניק את התעריף הזול ביותר על-פי היתר הבניה, או בהתאם לייעוד המעניק את התעריף הזול ביותר על-פי התב"ע. אין מחלוקת בדבר תחולת התב"ע הספציפית על הנכס והשימושים המותרים לפיה.

המערערת טענה, כי הגישה למשיבים בקשה לפטור בגין נכס ריק, לאחריו ביקשה לסווג את הנכס בתעריף הנמוך ביותר האפשרי התואם את ייעודו התכנוני החוקי {היינו מהזול ליקר, סטודיו, מועדון או מחסן}. המערערת לא קיבלה את מבוקשה. השגה שהגישה נדחתה, ולפיכך הגישה ערר.

בתשובה לערר קיבל המשיב 2 את בקשתה לפטור בגין נכס ריק למשך 6 חודשים, אך דחה את טענתה ביחס לסיווג הנכס, מהטעם ולפיו בבדיקה למול מנהל ההנדסה בעיריה, נמסר לו שייעודו המקורי של הנכס הינו "משרדים" ולכן יש לסווגו גם כ"משרדים" בהיותו ריק.

המערערת טענה בפני ועדת הערר, כי יש לבחון את השימוש האפשרי החוקי על-פי התב"ע ולא על-פי היתר הבניה. עוד טענה המערערת, שאף אם נבחן את היתר הבניה, עדיין המסקנה אליה הגיע מנהל ההנדסה, לפיה ייעוד הנכס הינו "משרדים", הינה פרשנות שגויה להיתר שכן בהיתר נקבע ייעוד הנכס כ"מועדון". בסופו-של-יום קבעה הוועדה, כי סיווג הנכס כ"משרדים" הינו המתאים והנכון, ועל החלטה זו הוגש כאמור הערעור.

עוד טענה המערערת, כי החלטה זו של ועדת הערר שגויה ודינה להתבטל. לטעמה, בסיווג נכס ריק יש לבחון את השימוש שניתן לבצע בו מבחינה רעיונית היינו מעשית מחד והנדסית-תכנונית מאידך, וזאת משום שלא ניתן לבחון שימוש בפועל, באשר אין שימוש בפועל, מה גם שהנכס אינו מניב תועלת כלכלית למחזיק בו.

לשיטת המערערת, נדרש המשיב 2 לבחון את השימוש החוקי המותר על-פי התב"ע, ולקבוע את הסיווג הזול ביותר לפי השימושים המותרים בה, בסדר עולה כדלקמן: אולמות תיאטרון; בתי קולנוע; מרכז ספורט; אולם ריקודים; או מחסנים.

המערערת הדגישה, כי בעוד שבפסיקה נקבע שתב"ע הינה בבחינת חיקוק לכל דבר ועניין, היתר בניה הינו אישור לשימוש ספציפי בעל מעמד חקיקתי נמוך מהתב"ע. עוד טענה המערערת, בהתבסס על החלטת ועדת הערר בעניין ישרס חברה להשקעות בע"מ, כי אימוץ גישת המשיב לפיה יש לבחון את הסיווג לפי ההיתר, יגרום לכך שלעולם לא תעמוד בפני מנהל הארנונה חלופות זולות יותר כדרישת ההלכה, שכן על-פי-רוב, היתר בניה בכלל, וחלק ספציפי בו בפרט, אינו מאפשר יותר משימוש אחד.

לבסוף טענה המערערת, כי נימוקי ועדת הערר מוטעים ושגויים. כך, קביעת סיווגו של נכס ריק אינה מחייבת עמידה בתנאי הסיווג עצמו, שכן הנכס אינו בשימוש, וכל שצריך הוא למנות את הסיווגים שמבחינה רעיונית יכולים להתאים לנכס.

המשיבים מצידם טענו, כי החלטת ועדת הערר ראויה וסבירה ונתמכת היטב בראיות שהונחו בפניה ובהלכה הפסוקה. לגישת המשיבים, בעוד שלטענת המערערת יש להחיל על הנכס "בכל מחיר" את ייעודו התכנוני שיעניק לו את הסיווג הזול ביותר, גם אם אינו מתאים להיתר או למצב הנכס, הרי שלגישת המשיבים יש לקבוע את הסיווג הזול האפשרי מבין הייעודים הריאליים האפשריים בנכס, כפי שנקבעו בהיתר, בהתחשב בנתוניו הפיזיים ובשיקולים נוספים.

עוד טענו המשיבים, כי בית-המשפט יתערב בהחלטת ועדת הערר רק במקרים מיוחדים וכאשר זו חורגת מגדר מתחם הסבירות וכי אין זה מתפקידו של בית-המשפט כערכאת ערעור להתערב בממצאים עובדתיים, ובין היתר בקביעה, כי הייעוד על-פי ההיתר הוא "משרדים".

לשיטת המשיבים, הייעוד התכנוני נקבע על-פי היתר הבניה, ורק בהיעדרו פונים לתב"ע. נטען, כי שימוש שלא הותר על-פי היתר ספציפי הינו שימוש אסור, אפילו הוא מופיע בתב"ע. ההיגיון העומד מאחורי הפניה להיתר לצורך קביעת הסיווג לצרכי הארנונה הינו ברור, דיני הארנונה מבוססים בעיקרם על השימוש בנכס בפועל ולחילופין על השימוש הפוטנציאלי, קרי הסיווג צריך לתאום את האפשרי והמצוי ביחס לנכס הספציפי, ולא להסתמך על ייעוד תיאורטי שלא ניתן ליישמו במציאות.

עוד טענו המשיבים, כי אין להרחיק סיווג של נכס ריק לצרכי ארנונה מן השימוש שנעשה בנכס בפועל, מהסיווג אליו מותאם המבנה מבחינה פיזית, ומן השימושים האפשריים בנכס הלכה למעשה.

המשיבים הוסיפו וטענו, כי היתר הבניה עצמו קובע, כי הייעוד של הנכס הוא "משרדים", באשר ברור, כי אין הכוונה בהגדרה "מועדון" בהיתר הבניה לאולם ריקודים {דיסקוטק} או לאולם שמחות, אלא למועדון ששירת את המערערת לצרכים משרדיים.

ועדת הערר קבעה, כי המערערת לא הצליחה להפריך נתון עובדתי זה. כמו-כן הוסיפו וטענו המשיבים, כי המקום שימש בפועל במשך שנים כבניין משרדים למערערת, חברת נכסים בשליטת מפלגת העבודה, והמערערת לא הוכיחה, כי נעשה בנכס שימוש אחר, או כי הוא מותאם פיזית לשימושים אחרים או, כי היא מתעתדת לעשות שימוש כזה בנכס בעתיד. לפיכך קבעה ועדת הערר, כי המערערת לא סתרה את האמור במסמך הקובע את ייעוד הנכס כמשרדים ולא הביאה ראיות להוכיח שהיתר הבניה ניתן למטרות אחרות.

בהחלטתה, ועדת הערר סקרה את הפסיקה הרלוונטית, לפיה חיוב נכס ריק יעשה לפי הסיווג הזול ביותר מבין השימושים המותרים על-פי דין וקבעה, כי בצו הארנונה לא מופיע הסיווג "מועדונים". כי הסיווג של אולמות תיאטרון, ריקודים או שמחה ואירועים אינו מתאים, שכן לא הוכחה עמידה בתנאיהם וממילא לא נטען לסיווגים אלו.

עוד קבעה ועדת הערר, כי הסיווג השיורי הוא הסיווג המתאים והנכון בשים-לב להיתר הבניה שניתן על בסיס התב"ע, ובשים-לב ליתר הראיות. כן קבעה ועדת הערר, שלא הוכח סיווג עם תעריף מיוחד ומשכך חל הסיווג השיורי, כאשר הסיווגים שנטענו בסיכומי המערערת {קולנוע, מרכז ספורט, אולם ריקודים, מחסנים} הינה טענה כללית שלא תואמת את ההיתר והתב"ע.

בנוסף קבעה הוועדה, כי המערערת לא סתרה את האמור במסמך של אינג' לוסטיק, מהנדסת מחלקת פיקוח הבניה בעיריה, לפיה ייעוד הנכס לפי היתר הבניה הינו "משרדים", ולא הביאה ראיות כלשהן להוכיח שהיתר הבניה ניתן למטרות אחרות.

לפיכך, דחתה ועדת הערר את הערר, ומכאן הערעור דנא.

בית-המשפט קבע, כי ועדת הערר לא התייחסה בהחלטתה למצבו הפיזי של הנכס, ולא לשימושים האפשריים על-פי התב"ע המוצעים על-ידי המערערת, מלבד אמירתה, כי "מדובר באמירה כללית שלא תואמת את היתר הבניה ותכנית בניין עיר". הוועדה הסתמכה בהחלטתה בעיקר על ייעוד הנכס על-פי היתר הבניה כנטען על-ידי המשיבים {משרדים} ועל כך שהמערערת לא הביאה ראיות להוכיח, כי ההיתר ניתן למטרות אחרות.

משאלו הם פני הדברים, קבע בית-המשפט, כי אין בפניו ראיות בדבר מצבו הפיזי של הנכס, מלבד היתר הבניה {שהוא למעשה "רישיון" באשר הוצא בתאריך 30.06.54, עוד קודם לפרסום חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965} בו מצויין, כי הוא ניתן "להקמת מועדון בן קומה אחת המכיל אולם 2 חדרים וח"ש (חדר שירותים - א"ל) וגדר".

דו"ח ביקורת מיום 18.04.13 לפיו ענייננו בנכס בגודל 150 מ"ר, המחולק ל- 2 מבנים, מבנה אחד שימש כמשרדים ובו מספר פריטים וחלונות ותריסים שבורים, ומבנה שני אשר שימש כמחסן ובו פסולת, וכן תמונות בהן ניתן לראות שטח אולם גדול העומד ברובו הגדול ריק ופנוי. בכל מקרה, אין מחלוקת בין הצדדים בדבר מצבו הפיזי של הנכס ככזה המכיל אולם גדול ריק ומבנה ששימש כמחסן.

באשר למצבו התכנוני של הנכס, אין מחלוקת, בדבר הכתוב על פני ההיתר, וכי השימוש "מועדון" אינו מופיע כסיווג בצו הארנונה. כמו-כן אין מחלוקת לגבי התב"ע והשימושים על-פיה. הצדדים היו חלוקים למעשה בשתי סוגיות. האחת: טענת המשיבים שלפי המסמך של אינג' לוסטיק, שלא נסתר, ההיתר הינו לשימוש כ"משרדים" וכל שימוש אחר דורש היתר לשימוש חורג.

טענה עליה חלקה המערערת וטענה שיש לפרש לפי לשון ההיתר, ומשאין בצו הארנונה הגדרה מדוייקת ל"מועדון" הייעוד המתאים לסיווגים בצו הארנונה הוא אולמות {תיאטרון, קולנוע, ספורט או ריקודים} או מחסנים, ללא צורך בהיתר לשימוש חורג; והשניה: האם הייעוד התכנוני לצרכי סיווג נכס ריק לארנונה הינו על-פי ההיתר או על-פי התב"ע.

בית-המשפט קבע, כי ההיתר הינו אינדיקציה לשימוש אפשרי בנכס אך הוא אינו חזות הכול והייעוד התכנוני נקבע גם לפי התב"ע, ולכן אין צורך להכריע במחלוקת בעניין המסמך של אינג' לוסטיק והסיווג בפועל לפי ההיתר, שכן גם אם נלך לשיטת המשיבים שסיווג הנכס לפי ההיתר הינו "משרדים", עדיין אין זה מן הנמנע שניתן יהיה למצוא סיווג אפשרי אחר לפי התב"ע.

עוד הוסיף בית-המשפט, כי הוא מקבל את טענות המשיבים, כי היה על המערערת להראות את התאמת הנכס לאחד מהסיווגים המוצעים על-ידה. הסיווגים נטענו בצורה סתמית, מנקודת הנחה שדי בכך שישנו סיווג זול כלשהו בתב"ע, ואין כך הדבר.

כמו-כן, קבע בית-המשפט, כי עד לשלב הסיכומים בערר, לא טרחה כלל המערערת להתאים את הסיווגים הנטענים על-ידה לסיווגים הקיימים בפועל בצו הארנונה. כבר עמדנו על כך שהארנונה נקבעת לפי השימוש הספציפי וצו הארנונה הספציפי, ונדמה, כי המערערת לא טרחה די להראות לא שימוש ספציפי ולא סיווג ספציפי לפי צו הארנונה, והדבר עומד לחובתה.

לאור כך, בית-המשפט קבע, כי אין בידו כל נתונים בדבר התאמתו של הנכס לסיווגים השונים בדמות "אולמות" {תיאטרון, קולנוע, ספורט או ריקודים}.

שונים הם פני הדבר בכל הנוגע לסיווג "מחסנים". סיווג זה, אשר הופיע הן בהשגה והן בערר, הינו סיווג אפשרי על-פי צו הארנונה, אשר המערערת עמדה בנטל להוכיח את היתכנותו מהפן הפיזי, שכן אף המשיבים עצמם בדו"חות מטעמם ציינו, כי מאוחסנים בנכס פריטים, וחלקו שימש בעבר כמחסן. זאת ועוד, גם השכל הישר מלמדנו, כי אין צורך בהתאמה מיוחדת בכדי לאחסן חפצים באולם סגור.

בית-המשפט קבע, כי בהתאם לצו הארנונה, בכדי לעמוד בסיווג מחסנים, נדרש, כי הם ישמשו לאחסנה בלבד ובתנאי שלקוחות אינם מבקרים בהם, לא ימצאו בקומת העסק אותו הם משרתים ולא ימצאו בקומות רצופות לעסק. הנכס עומד בתנאים אלו ולא נטען אחרת.

באשר לשאלה התכנונית, ההיתר {שהינו כאמור רישיון משנת 1954 קודם לחוק התכנון והבניה} קבע בית-המשפט, כי הנכס יועד ל"מועדון", סיווג שאינו קיים בימינו, כאשר יש מחלוקת בין הצדדים האם הכוונה ל"משרד" כטענת המשיבים או ייעוד אחר כגון אולם או סטודיו כטענת המערערים.

בכל מקרה אין מחלוקת, כי ההיתר לא קובע שימוש כמחסן. גם התב"ע הקובעת שימושים מסחריים מגוונים ושונים {לרבות בתי קולנוע, מועדונים, אולמי הצגות ותערוכות, בתי קפה ומסעדות}, אינה קובעת במפורש ייעוד ל"מחסנים". יחד-עם-זאת, שימוש בנכס כמחסן הינו שימוש לוואי לשימושים מסחריים ואינו פוגם באופי הסביבה, כאשר ברי, כי שימוש מסחרי הינו שימוש רחב יותר משימוש כמחסנים, ואם מותר {גם לגישת המשיבים} להשתמש בנכס שימוש מסחרי, ניתן גם לעשות בו שימוש כמחסן, שהינו שימוש "קל" מזה הקבוע בהיתר ואינו פוגם באופיו של האזור ואינו מפריע לסביבה {עפ"א (ת"א) 80354/05 חן אנריקו בע"מ נ' עיריית תל-אביב, פורסם באתר נבו(25.03.09)}. במיוחד נכונים הדברים מקום בו השימוש הינו תיאורטי בלבד ולא נעשה שימוש בפועל, שאז היו נבחנים דיני התכנון והבניה לגופם.

ראה: עפ"א (ב"ש) 21821-11-11 {פרישתא נ' ועדה מקומית לתכנון ובניה שמעונים, פורסם באתר נבו(30.04.12)}. באותו מקרה הנאשם הכין את המבנה, שעל-פי ההיתר שימש כמחסן חקלאי, לאולם אירועים על-ידי הכנסת כסאות ושולחנות לנכס, אולם עד לקבלת היתר לשימוש חורג לא השתמש בו בפועל ופעולות הנאשם היו בגדר הכנה בלבד.

נקבע, שאין די בפעולות הכנה ובכוונה לבצע שימוש חורג, כי אם נדרש שימוש בפועל. כמו-כן נפסק, שעצם הכנסת רהיטים למחסן חקלאי אינה מהווה שימוש חורג כיוון שאין שוני בין ההפרעה לסביבה שיוצר מחסן חקלאי להפרעה לסביבה שיוצר מחסן שולחנות, כשהאחרון אף מפריע פחות לסביבה, לפיכך אין כל סכנה לערכים החברתיים המוגנים ואין מדובר בעבירה של שימוש חורג.

בית-המשפט קבע, כי בהשוואה לענייננו, הרי שלא יכול להיות חולק, כי שימוש חורג "תיאורטי" קל ופחות אף מהכנה פיזית של הנכס וכוונה לעשות בו שימוש חורג.
לפיכך, ולאור המפורט לעיל בדבר התאמתו של הנכס ל"מחסנים" הן מהפן הפיזי {כולל שימוש בעבר כמחסן} והן מהפן התכנוני, ניתן לקבוע, כי הנכס יסווג כ"מחסנים", גם מבלי לקבל היתר לשימוש חורג עבור שימוש שלא נעשה.

עוד הוסיף בית-המשפט, כי לא נעלמו מעיניו טענות המשיבים ביחס לפסק-דינה של כב' השופטת לוי ב- עמ"נ (ת"א) 46446-05-15 {מנהל הארנונה בעיריית תל אביב-יפו נ' אפריקה ישראל להשקעות בע"מ, פורסם באתר נבו (05.01.16)}, כאילו יש בו כדי לקבוע שהמבחן הבלעדי הינו היתר הבניה, ככל שקיים.

ברם, מעיון בפסק-הדין מצא בית-המשפט, כי כב' השופטת לוי אף היא התייחסה בפועל לאינדיקציות המפורטות לעיל. נקבע שם, כי "עלינו לבחון מה השימוש המותר... הן בהתאם להיתר הבניה הרלוונטי להם והן בהתאם לתכנית בניין עיר החלה עליהם" וכן התייחסה כב' השופטת למצבם הפיזי של הנכסים והמאפיינים שלהם בקבעה, כי "הנכסים אינם מתאימים באופן פיסי למגורים וכי אין בהם מאפיינים של בתי מגורים" ואף קבעה לגבי התב"ע {ולא הסתפקה רק בהיתר הבניה}, כי הסיווג המבוקש למגורים נרשם כ"אופציה" בלבד.

בנסיבות הספציפיות של המקרה שהיה בפניה ועל-פי האינדיקציות המפורטות לעיל, קבעה כב' השופטת לוי, כי השימוש הזול ביותר הקיים באופן כללי בתב"ע, אינו אפשרי ואינו מותר לנכס הספציפי. לאור האמור, קבע בית-המשפט, כי אין בידיו לקבל שלא ניתן להתייחס בכל מצב לשימושים שאינם מופיעים בהיתר הבניה, והדבר תלוי נסיבות.

עוד הוסיף בית-המשפט, כי ועדת הערר לא דנה בטענות המערערת לעניין הסיווג האפשרי של הנכס כמחסנים, ודחתה אותה בנימוק, כי "מדובר בטענה כללית שלא תואמת את היתר הבניה ותכנית בניין עיר". על-אף שהתשתית העובדתית וההלכות המחייבות שעמדו בפני ועדת הערר מוסכמות, הרי שהיא טעתה ביישום הדין על העובדות, לא בחנה לגופה את האופציה של סיווג הנכס כ"מחסנים", והגיעה למסקנה שגויה לפיה הסיווג היחיד האפשרי הינו "משרדים".

לאור כל האמור לעיל, קבע בית-המשפט, כי הערעור מתקבל בחלקו. המשיבים יחייבו את נכס המערערת לפי סיווג "מחסנים" לצרכי ארנונה בכל הקשור עם שומת הארנונה נשוא הערעור דנא.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

סיווגו של נכס ריק לצרכי ארנונה - מבחן "השימוש האפשרי החוקי" - האם הייעוד התכנוני לצרכי סיווג נכס ריק לארנונה הינו על-פי ההיתר או על-פי התב"ע - הערעור התקבל בחלקו