החלטת ועדת הערר שניתנה בטרם הושלם הדיון בפני הוועדה המקומית - העתירה התקבלה

ב- עת"מ (חי') 22162-04-14 {רן מרגלית נ' ועדת הערר המחוזית - מחוז חיפה, תק-מח 2014(3), 15406 (2014)} נדונה עתירה לביטול החלטת ועדת הערר המחוזית, של מחוז חיפה, בגדרה התקבל חלקית ערר שהגישה החברה היזמית י.מ. כוכב תמ"א 38 בע"מ, על החלטת הוועדה המקומית ואושר למשיבים לבצע עבודות לתוספת בניה על-פי תכנית המתאר הארצית תמ"א 38, בבית במרכז הכרמל בחיפה.

בעתירה העלה העותר טענות שונות כנגד ההחלטה ובראשן טענות על פגמים בהתנהלות ועדת הערר, ובין היתר ההחלטה שלא להמתין להחלטת הוועדה המקומית, היעדר תיעוד של סיור הוועדה בשטח והיעדר הנמקה. כן העלה העותר טענות לעניין סבירות ההחלטה.

העותר הוא תושב חיפה ומתגורר בבית פרטי ברחוב קדרון בחיפה. ממערב לביתו של העותר ובמורד ההר מצוי בית מגורים משותף שבעליו הם המשיבים 11-4. הכניסה לבית המשיבים הינה מרחוב מרגלית בחיפה.

המשיבים 11-4, ביקשו לחזק את ביתם ולבצע בו תוספות בניה בהתאם להוראות תכנית המתאר הארצית לחיזוק מבנים תמ"א 38. המשיבים התקשרו עם המשיבה 3. החברה היזמית הגישה בקשה להיתר בניה בבית המשיבים, הכולל חיזוק המבנה ותוספות בניה ובהן בניית מרחבים מוגנים דירתיים {ממ"דים} בשתי עמודות, מרפסות זיזיות ותוספת של קומת פנטהאוז ומעליה עליית גג. הבקשה הוגשה על-פי הזכויות המוקנות בתכניות מתאר התקפות, לרבות תכנית המתאר הארצית לחיזוק מבנים, תמ"א 38.

נערך סיור במקום על-ידי צוות מהנדס העיר חי', ופורסמה הבקשה להיתר וניתנה לציבור אפשרות להגיש התנגדויות. העותר הגיש את התנגדותו. ההתנגדות הוגשה גם בשם דיירים נוספים הגרים בבתים סמוכים.

בהתנגדותו טען העותר, כי תוספת הבניה המוצעת, הן עמודת הממ"דים והן תוספת הבניה גופה, יפגעו באורחות חייו, יסתירו את הנוף מביתו, יצמצמו את המרווח בין הבתים ויביאו לירידת ערך ביתו. כן טען העותר, כי התכנית המוצעת תביא לרווח יזמי בלתי-סביר למבקשי ההיתר בעוד שלצורך חיזוק המבנה ניתן להסתפק בחלופות פוגעניות פחות.
ועדת-המשנה של הוועדה המקומית דנה בהתנגדויות השונות לבקשה להיתר והחליטה לדחותן. ימים ספורים לאחר הישיבה, הגיש חבר הוועדה מר אביהו האן הסתייגות ועל-כן הוחלט, כנדרש על-פי סעיף 18(ז) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, להביא את הבקשה לדיון בפני מליאת הוועדה. מליאת הוועדה מצידה החליטה להחזיר את הבקשה לדיון מחודש בוועדת-המשנה.

הואיל וועדת-המשנה השתהתה, הגישה החברה היזמית ערר לוועדת הערר לתכנון ולבניה, מחוז חיפה. הערר הוגש על-פי הוראות סעיף 157 לחוק התכנון והבניה, דהיינו ערר בשל אי-מתן החלטה במועד הקבוע בחוק.

ועדת הערר החליטה שלא להמתין לסיום ההליכים בפני הוועדה המקומית ודנה בערר על-פי סמכותה בסעיף 157 לחוק התכנון והבניה. הוועדה ציינה בהחלטתה, כי יש לראות בחיוב פרוייקטים לחיזוק מבנים קיימים על-פי תמ"א 38, תוך איזון בין הרצון והצורך לקידום הפרוייקט אל מול אינטרסים של בעלי נכסים גובלים. הוועדה סברה, כי בקשת ההיתר הינה בקשה צנועה יחסית. הוועדה החליטה, כי "נוסחת האיזון מחייבת שינוי מיקום הממ"ד תוך מתן אפשרות לחברה היזמית להחליט היכן למקמם, בין בקו הבניין הקדמי בהמשך לקו המרפסת המוצע ממזרח, או לחלופין בקו הבניין האחורי".

לגבי תוספת הקומות קבעה, כי די בכך שעליית הגג תוסט למרכז הגג, באופן שיותיר מרווח של לפחות 1.5 - 3 מטר מגבולות הגג. באופן שכזה, כך קבעה הוועדה, יישמר שטח גג ממערב וממזרח וישמר קו שקף מיטבי. הוועדה ציינה בחוות-דעתה, כי הפתרון המוצע דומה לפתרון שהוגש בהסכמה בבית סמוך.

כן ציינה הוועדה, כי בית המשיבים אינו חוסם את בית העותר באופן ישיר. גם לגבי הגובה ציינה הוועדה, כי גם היום המבנה חוסם את רוב ביתו של העותר, למעט חדר העבודה. משמע, תוספת הקומה לא תשנה לדעת הוועדה, באופן מהותי את הנוף בדירת העותר.

הוועדה גם העירה הערה קצרה ביחס לפתרון המוצע של תוספת בניה בקומת העמודים והדגישה, כי זו "מנוצלת ממילא למגורים ולמחסנים". סופו-של-דבר, הערר התקבל רק בחלקו בנוגע למיקום הממ"דים ונדחה ביחס לתוספת הקומות.

על החלטה זו של ועדת הערר הוגשה העתירה הנוכחית. בעתירה מעלה העותר שורה של טענות המצדיקות לטענתו התערבות בהחלטת הוועדה.

העותר טען, כי טעתה הוועדה בכך שלא נתנה משקל ראוי לאינטרסים שלו ולפגיעה הצפויה בו ובנכס שבבעלותו. לטענתו, הוועדה לא התייחסה לכך שהבניה בגובה תביא לחסימה מוחלטת של קו השקף מקומת המגורים העליונה שבביתו ושל זרימת אויר לביתו.

העותר הדגיש, כי הוועדה כלל לא שקלה את החלופות שהוצעו, חלופות שיכולות להביא להשגת תכלית התכנית הארצית תמ"א 38 מחד, ולצמצם את הפגיעה בו מאידך. הוועדה לא התייחסה גם לחלופות מיטיבות שהציעה החברה היזמית עצמה.

העותר ציין עוד, כי הוועדה לא ערכה פרוטוקול של הסיור במקום, כך שלא ניתן ללמוד מהחלטתה כיצד ראתה את המצב בשטח ואת משמעות תוספות הבניה לגובה על ביתו של העותר. החלטת הוועדה, כך נטען, גם אינה מנומקת כראוי ואין בה הסבר מדוע דחתה את החלופה של בניה בקומת העמודים או התעלמה מטענות העותר.

הוועדה המקומית הצטרפה למעשה למרבית טענות העותר. באת-כוח הוועדה הדגישה, כי המלצת מהנדס העיר היתה לבחון חלופות נוספות של בניה בקומת העמודים. המלצות אלו טרם נדונו בוועדת-המשנה ועל-כן לא היה מקום, כי ועדת הערר תיתן החלטתה בטרם השלמת ההליכים בוועדת-המשנה. הוועדה המקומית הדגישה גם, כי ועדת הערר לא התייחסה לפגיעה האפשרית בנכסים גובלים ולמשמעות הכספית של הטלת נטל על הוועדה המקומית לתשלום פיצויים למי שערך נכסו ירד כתוצאה מאישור הבקשה.

פרקליטות המחוז שהתייצבה בשם ועדת הערר תמכה בהחלטת הוועדה וסברה, כי אין מקום להתערב בה. לטענתה, מדובר בהחלטה תכנונית מקצועית ועל-כן אין מקום שבית-המשפט יתערב בה. עוד נטען, כי גם אם ההנמקה אינה מפורטת דיה, הרי שיש בה די כדי להסביר את שיקוליה של ועדת הערר ומכל מקום לא מדובר בפגם המצדיק את ביטול ההחלטה.

המשיבים גם הם תמכו בהחלטת הוועדה, למרות שהיא כללה גם דרישה לשינוי מיקום הממ"דים. בא-כוח המשיבים הבהיר, כי בשל הימשכות ההליכים החברה היזמית איבדה עניין בפרוייקט וכעת על בעלי הדירות לאתר יזם אחר לצורך קידום הפרוייקט.

בית-המשפט קבע, כי כאשר בוחנים החלטה של ועדת ערר בערר על-פי סעיף 157 לחוק התכנון והבניה, יש למעשה לבחון שני עניינים; הראשון, האם אכן חלף המועד למתן ההחלטה על-ידי הוועדה המקומית. כלומר, האם קמה לוועדת הערר הסמכות לדון בבקשה ההיתר; השני, האם נפל פגם בהחלטת ועדת הערר עצמה, בשיקול-דעתה בקבלת או דחיית בקשת ההיתר.

השאלה הראשונה לא נזכרה בעתירה שהגיש העותר, אולם נזכרה בהרחבה בתשובת הוועדה המקומית ובטיעוניה של באת-כוח הוועדה המקומית. הוועדה המקומית הדגישה, כי לא היה מקום לקבוע שלא התקבלה החלטה על-ידה במועד, שכן הוועדה המקומית דנה בעניין מספר פעמים, קיבלה החלטות ביניים והדיון הוחזר לבדיקת החלופות.

בית-המשפט קבע, כי הדין עם הוועדה המקומית. כאשר מפרשים את סעיף 157 לחוק התכנון והבניה ואת הביטוי "לא החליטה (...) ועדה מקומית (...) בבקשה לתת היתר לפי פרק זה (...)", יש לתת לו תוכן מעשי המביא לביטוי את הצורך בזירוז הליכים מחד ואת החובה המוטלת על הרשות לבחון כל בקשה באופן ענייני ומלא. כמו-כן יש לזכור, כי הוראת סעיף 157 לחוק התכנון והבניה מעבירה את ההחלטה מגורם המחליט בתוך הרשות המינהלית לגורם חיצוני. שיקולים אלו מחייבם לפרש את הביטוי "לא החליטה" בצמצום.

אימוץ מבחן טכני של חלוף המועד מיום הגשת הבקשה ועד ליום ההחלטה הסופית בבקשה, קבלתה או דחייתה, יעביר בפועל חלק ניכר מבקשות ההיתר לוועדות הערר.

הליך בחינתה של בקשה להיתר הינו מורכב, הוא דורש לא רק בדיקה טכנית של הבקשה אלא גם דיון שבשיקול-דעת, קביעת מגבלות, הצבת תנאים וכדומה {לעניין חובת הוועדה המקומית להפעיל שיקול-דעת ראה: בג"צ 663/85 רובינשטיין ושות' חברה קבלנית בע"מ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז תל אביב, פ"ד מב(2), 133, 138 (1988); עע"מ 9311/11 יובל נ' ועדת הערר לתכנון ובניה מחוז תל-אביב, פורסם באתר נבו (12.02.13)}.

שיקול-דעת זה מעוגן בין היתר בתקנה 16 לתקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), התש"ל-1970, המורה, כי הוועדה יכולה להתנות את ההיתר בתנאים שונים. מרבית התנאים הינם טכניים במהותם אולם בתי-המשפט סברו, כי אין בתקנה כדי לשלול מהוועדה סמכות לשקול שיקולים רחבים יותר. כך בעע"מ 9311/11 הנ"ל אמר בית-המשפט:

"ככלל, שיקול-דעתה של הוועדה הוא רחב, הרשימה המפורטת בתקנה איננה "רשימה סגורה", והוועדה רשאית להתנות תנאים נוספים שאינם מנויים ברשימה, לרבות התחשבות במצב התשתית הקיים והצפוי ובטובת הציבור."
עוד נאמר באותו מקרה על-ידי השופטת ד' ברק-ארז:

"אני מבקשת להוסיף על ההנמקה העקרונית של חברי השופט י' עמית באשר לפרשנותה של הסמכות לתת היתר בניה, כי השיקול שעמד נגד עיניהן של הוועדות במקרה זה מבטא לכאורה מדיניות ראויה - הנדרשת להשפעתם של היתרי בניה על גידול במספרן של יחידות דיור. הוספה של יחידות דיור דה-פקטו לסביבה שלא נעשתה בה הכנה מתאימה לכך עשויה לפגוע באיכות החיים של כלל התושבים בה."

עוד הוסיף בית-המשפט, כי לעיתים קרובות בטרם החלטה בבקשה להיתר יש צורך בביקור במקום, בקבלת הבהרות או הסברים מבעלי העניין, מבקשי ההיתר או המתנגדים. לעיתים יש צורך בהשלמת תכניות, השלמת מסמכים וכדומה. חלוף הזמן עשוי לנבוע ממחדלי הוועדה, ממחדלי מבקש ההיתר או מגורמים אובייקטיביים.

במיוחד נכון הדבר מקום שהבקשה להיתר מוגשת על-פי תמ"א 38, שכן בקשה על-פי תכנית המתאר נבחנת על-פי שיקול-דעת הוועדה. אין לכל מבקש זכות לקבלת היתר לפי תמ"א 38.

על הוועדה המקומית לשקול את תכלית התמ"א, כלומר האם יש בתוספות הבניה המוצעות כדי לקדם את המטרה של חיזוק מבנים מחד ואת השפעתן על הסביבה, על בעלי נכסים שכנים וכדומה {ראה פסק-דין: עת"מ (מינהלי חי') 16042-12-12 קורן נ' ועדת ערר מחוזית חיפה, פורסם באתר נבו (07.08.13); עת"מ (מינהלי ת"א) 2905/08 באור השקעות (1995) בע"מ נ' ועדת הערר המחוזית לתכנון ולבניה ת"א, פורסם באתר נבו (29.07.09)}.

בית-המשפט קבע, כי בנסיבות המקרה לא היה נכון לקבוע שהוועדה המקומית לא נתנה החלטה בבקשה להיתר. להיפך, הוועדה המקומית החליטה שעל ועדת-המשנה לבחון חלופות אחרות שפורטו. זוהי החלטה לגופה של בקשה ולא הימנעות ממתן החלטה.

כאשר הוועדה המקומית נותנת החלטות ביניים ענייניות, מקדמת את ההליך ואינה מעכבת אותו ללא הצדקה, אין מקום להפעלת הסמכות לפי סעיף 157 לחוק התכנון והבניה והעברת הבקשה להיתר לדיון בפני ועדת הערר. בנסיבות שכאלו, כאשר מוגש ערר, על ועדת הערר להימנע מדיון ולאפשר את מיצוי ההליך התכנוני בפני הוועדה המקומית. רק בדרך זו ישקלו כל השיקולים בידי מי שאמון על בחינת בקשה להיתר, ייבדקו כל החלופות וכל המשמעויות של קבלת או דחיית הבקשה להיתר לעומקן ותתקבל החלטה מושכלת.

החלטה שכזו עשויה לעמוד לביקורתה של ועדת הערר בגדר ערר שיוגש לפי סעיף 152 לחוק התכנון והבניה, אולם אין להקדים את הדיון בטרם השלימה הוועדה המקומית את הדיון. רק אם הוועדה המקומית לא דנה בבקשה לגופה ואינה מקבלת החלטות ביניים ענייניות, ניתן יהיה לקבוע, כי הוועדה המקומית לא החליטה ולהעביר את הדיון לוועדת הערר. כמובן שבמסגרת זו יש לבחון את טיבה של הבקשה, שכן במצב הרגיל של הגשת בקשה להיתר תכנית וכאשר הבקשה הוגשה כדין, יש לצפות, כי הליכי האישור יסתיימו במלואם במועד הקבוע לכך.

בית-המשפט קבע, כי מן האמור עולה המסקנה, כי דין העתירה להתקבל אף שלא מטעמיה אלא בשל טיעוני הוועדה המקומית, דהיינו מחמת שהחלטת ועדת הערר ניתנה בטרם הושלם הדיון בפני הוועדה המקומית. בעניין זה הוסיף בית-המשפט, כי לעיתים אפילו אם הוועדה המקומית לא החליטה במועד, במובן האמור לעיל, ראוי שוועדת הערר תפעיל שיקול-דעת ותעכב את ההליכים כדי למצות את ההליך התכנוני בפני הוועדה המקומית.

עוד הוסיף בית-המשפט, כי דין העתירה להתקבל גם מנימוקים נוספים. ועדת הערר ערכה ביקור במקום אולם נמנעה מעריכת פרוטוקול {ראה לעניין עריכת פרוטוקול ביקור במקום: בר"מ 6966/12 נצב"א אחזקות 1995 בע"מ נ' מנהל הארנונה בעיריית טירת הכרמל, פורסם באתר נבו (20.01.13); עת"מ (מינהלי ת"א) 278/09 לחם חי בע"מ נ' עיריית חולון, פורסם באתר נבו (30.11.10); עמ"נ (מינהלי מרכז) 45168-12-11 עיריית פתח תקווה נ' הוט טלקום בע"מ, פורסם באתר נבו (20.05.12)}.

בהיעדר פרוטוקול ביקור, לא ברור מה היתה התרשמות הוועדה, ומדוע הגיעה למסקנה, כי רק חדר עבודתו של העותר יפגע מהבניה. הוועדה היתה אמורה להתייחס גם למצב קומת העמודים ולפרט את ממצאי הביקור. יתרה מזו, ועדת הערר היתה אמורה לבחון את הבקשה להיתר בדיקה ראשונית. בגדר בדיקה זו היה עליה לבחון את הטענות בדבר החלופות, את משמעות חתכי הסתרת הנוף שהוגשו, את הפגיעה האפשרית בבתי השכנים ובבית העותר ואת חוות-הדעת שהוגשו ביחס לפגיעה האפשרית בבית העותר.

בית-המשפט קבע, כי החלטת ועדת הערר אינה מנומקת כנדרש בדיון מסוג זה, שכן היא מסתפקת באמירות כלליות בלבד. בכל הנוגע לטענות בדבר גובה הבניה, הוועדה אינה מסבירה מאום. גם אמירתה, כי כיום ניתן להוסיף 2.5 קומות ולא קומה וחצי בלבד, כפי שהתבקש על-ידי המשיבים, אינה במקומה, שהרי הבקשה הוגשה לפי תכנית המתאר תמ"א 1/38 ולא לפי תיקונים מאוחרים לתמ"א, לרבות תמ"א 3/38, אליה כנראה מתייחסת הוועדה. כדי ליהנות מהתוספות לפי התיקונים המאוחרים על המבקש גם לעמוד בתנאים הנדרשים ואין בהחלטה כל התייחסות לשאלה האם המשיבים עומדים בתנאים שכאלו. יתרה מזו, המשיבים אפילו לא טענו, כי יש להם אפשרות לפעול לפי תמ"א 3/38.

לאור כל האמור לעיל, קבע בית-המשפט, כי דין החלטת ועדת הערר להתבטל. הדרך הנכונה הינה השלמת הדיונים בפני הוועדה המקומית וככל שיהיה צורך בכך יוכלו בעלי הדין להגיש ערר לוועדת הערר על כל החלטה שתתקבל.

בית-המשפט הבהיר, כי אין בפסק-דין זה כדי להביע כל עמדה ביחס לבקשת ההיתר לגופה ויתכן שגם לאחר בדיקת כל החלופות וכל המשמעויות של קבלת הבקשה תישאר התוצאה כפי שקבעה ועדת הערר.

על-כן הורה בית-המשפט על קבלת העתירה וביטול החלטת ועדת הערר.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

החלטת ועדת הערר שניתנה בטרם הושלם הדיון בפני הוועדה המקומית - העתירה התקבלה